La provincia como entidad local
| Autor | Fernando García Rubio |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho Administrativo URJC |
| Páginas | 96-114 |
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El art. 141 de la Constitución Española de 1978, como es conocido, recoge institucionalmente la igura de la provincia como entidad local, estableciéndose esta entidad en un territorio, el provincial, que tiene una doble coniguración: por un lado, circunscripción para el cumplimiento de los ines del Estado y, en su caso, de las Comunidades Autónomas, y por otra parte la determinación ya consabida de entidad local.
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Ese carácter de entidad local de la provincia en España, de origen decimonónico, como ya estudiaran Tomás Ramón Fernández Rodríguez147y Jesús González Salinas148, hace que el ente provincial tenga, a su vez, una doble vertiente, conforme a la coniguración de la legislación sobre régimen local de carácter bifronte, entre el Estado con sus bases y la legislación de las Comunidades Autónomas sobre el indicado espacio local, a partir de los títulos competenciales correspondientes de los diversos Estatutos de Autonomía.
En estas circunstancias, la principal problemática de la provincia como entidad local es su permanente discusión en relación con la propia existencia de esta, articulada fundamentalmente con su complementariedad con el sistema autonómico derivado de la Constitución de 1978 y con su carácter de entidad de segundo grado, o entidad compuesta por su naturaleza representativa de municipios, frente a la pretendida alusión del carácter «natural» de otras entidades como la comarca, dada la teórica artificialidad de la división provincial operada por Javier de Burgos.
En ese sentido, debemos destacar que la existencia de la provincia como entidad local no puede diferenciarse, en cuanto a su carácter compuesto integrado por municipios, del de la propia Comunidad Autónoma, que igualmente está integrada por provincias, en el caso de las Comunidades pluriprovinciales, o que es en sí misma una provincia «con entidad regional histórica», o autorizada expresamente mediante una ley orgánica a transformarse en Comunidad Autónoma, por lo que, por regla general, a partir de la propia decisión del Constituyente, prevista en el art. 143 de la Carta Magna, es la provincia la que posibilita el acceso a la autonomía -esto es a una de estas-, o a un mayor nivel de autonomía que el local, que es el regional, mediante la autorización de las Cortes Generales.
De hecho, hay quien mantiene, como el propio García de Enterría,149que se hace necesario superar la idea tradicional de la provincia referente a la gestión de un grupo de establecimientos sanitarios y de beneicencia y a un ámbito de actuación pública que correspondía a los municipios, puesto que es menester tomar plena conciencia de que la consagración de la provincia como entidad local -y aun su preeminencia en el sistema anterior del régimen local-, se sostienen como una realidad mucho más importante que la efectiva, continua y progresiva formalización del ámbito supramunicipal, como un ámbito de vida social de un carácter predominante desde un punto de vista de la retención del hombre con el espacio.
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Igualmente, Morell Ocaña150señala que la naturaleza compuesta por una unión de municipios de la provincia supone que el vínculo de integración de estos en la provincia es más profundo y genera unas consecuencias muy superiores a una mera unión. No es de esa naturaleza la provincia, pero sí matiza su función como entidad local, dado que a lo largo de la historia ha habido diversas formulaciones de la provincia en sus relaciones de entidad local; en una primera instancia fue el ente superior con capacidad jerárquica sobre el municipio, mientras que posteriormente fue una instancia de cooperación, auxilio y apoyo a la propia entidad municipal.
En ese sentido, no debemos olvidar que la provincia es en sí misma una parte integrante de la organización territorial del Estado, al mismo nivel en cuanto a su indisponibilidad que los municipios y que las propias Comunidades Autónomas, tal y como se deriva de la determinación literal del art. 137 de la Constitución.
Pese a estas determinaciones y la persistencia de la provincia y de las propias Comunidades Autónomas, lo cierto es, tal y como afirma Leguina Villa151, que es muy real la tentación en que podían caer -de hecho, en que han caído, afirmamos nosotros- las entonces nuevas Comunidades Autónomas, de autoafirmar la fuerza de su propia cohesión interna, a costa del autogobierno de las entidades intrarregionales -fundamentalmente, volvemos a matizar nosotros, de las de carácter provincial-, por su incidencia y por los efectos sobre el presupuesto general de la propia Comunidad Autónoma.
Esta circunstancia, junto a otras de carácter puramente ideológico -federalistas y nacionalistas-, así como la realidad de fuerte crisis económica, han hecho que la institucionalización administrativa de las provincias esté fuertemente contestada.
A partir de dicha circunstancia, debemos destacar la clasificación, por parte de Ortega Álvarez y Porta Seguido152, de las provincias en relación con las Comunidades Autónomas en tres grandes modelos: por un lado, el modelo de provincia por integración en las Comunidades Autónomas uniprovinciales no insulares. Por otro, el de una organización provincial fuerte, previsto en la ley del proceso autonómico. Y, en tercer lugar, el de una organización provincial débil con unos mínimos competenciales, como consecuencia de la potenciación máxima del nivel autonómico y la creación de otro nivel territorial distinto de la provincia y de los municipios y que es competitivo con estos, como son las comarcas.
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Esa clasificación, aunque sustancialmente válida, olvida el caso catalán, con la recurrente pretensión de eliminar la provincia como entidad local en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, como posteriormente abundaremos.
Otra clasificación de los modelos provinciales en relación con los estatutos de las Comunidades Autónomas la realiza Cosculluela Montaner153, en la cual diferencia entre el modelo vasco, el modelo catalán, el de las Comunidades Autónomas uniprovinciales y el de las Comunidades Autónomas pluriprovinciales.
Clasificación con la que estamos más en línea, toda vez que en la citada determinación clasificatoria se incorpora, junto a otros, el modelo foral, expresamente propiciado por la disposición adicional primera de la Constitución, el Estatuto de Autonomía de Guernica y la Ley vasca de Territorios Históricos de 1984, que une la inexistencia de la organización local de la provincia según el régimen común y una sustitución en el mismo territorio por una organización propia basada en la foralidad, que tiene como características la elección directa por los ciudadanos de los miembros de las juntas generales de cada uno de los territorios históricos y, especialmente, el «blindaje» de las normas forales -lo que serían ordenanzas para el resto de las provincias- de los citados territorios históricos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo únicamente susceptibles de recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional conforme lo previsto por la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, en su disposición adicional quinta , así como la modificación del art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, en virtud de dicha determinación legal.
De hecho, esta circunstancia ha supuesto una importante variación sobre el modelo originario del Proyecto de Ley sobre Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local con la incorporación de las enmiendas del PNV en esa línea y los nuevos preceptos del art 25.6 y 32 bis LRBRL sobre esa materia.
Por otro lado, está el modelo catalán, así ya en la determinación del Estatuto original de 1979, se recogía la integración de la Comunidad Autónoma por las comarcas ubicadas en las «actuales provincias de Barcelona, Tarragona, Lérida y Gerona», por lo que desde Cataluña nunca se vio especialmente con buenos ojos la igura de la provincia como circunscripción proveniente del Estado, aunque recuérdese, tal y como demostró Martín Mateo154, que no hubo especial oposición a dicha división desde el territorio catalán en el momento de su implantación, como por otra parte en cuanto a la organización local propia de estas, derivada de un régimen básico estatal.
En ese sentido, ya la Ley 6/1980, de 17 de diciembre, de Transferencia Urgente y Plena de Diputaciones catalanas a la Generalidad de Cataluña, era bastante clarificadora de dicha postura, puesto que tal y como recuerda Cosculluela Montaner155, era un obstáculo para la ordenación territorial catalana que el Parlamento autonómico debía establecer.
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Esta circunstancia que la sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de julio, impidió, ha sido claramente una constante en las voluntades legisladoras del Parlamento de Cataluña hasta la incorporación por el Estatuto de Autonomía de 2006 de la determinación de la veguería como entidad local supramunicipal propia de Cataluña, con número mínimo de 5 y máximo de 7, tal y como se encargó de determinar la ley de veguerías, y que el Tribunal Constitucional, nuevamente en su sentencia 31/2010, ha impedido, puesto que tendrían que convivir la Diputación Provincial y la veguería como entidad propia de Cataluña, salvo que se altere el territorio de las pretendidas demarcaciones vegueriales o el Estado modiique por ley orgánica dichas circunscripciones...
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