La prestación de servicios en el espacio intermunicipal
| Autor | Fernando García Rubio |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho Administrativo URJC |
| Páginas | 149-179 |
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Dejando al margen, por tanto, lo provincial y su carácter local, nos podemos encontrar, como ya hemos apuntado y como desarrolla Hernando Rydings242, un espacio intermedio entre la provincia y el municipio. Ese espacio intermedio tiene unas razones geográicas, fundamentadas lógicamente en la geografía y no en el mundo administrativo, donde existe el concepto de región y existe, igualmente, el concepto de comarca, caracterizado por valles, por zonas de aluencia de un río, por polos de atracción geográica, etc. No existe en geografía el concepto provincial, pero sí el concepto comarcal, por lo que sí pueden existir problemas de ámbito local supramunicipales de ámbito comarcal.
Junto a ello deberá reseñarse la problemática especíica de las aglomeraciones urbanas caracterizadas por una metrópoli o un gran municipio, y todos los municipios anteriormente llamados satélite o ciudades-dormitorio, hoy en día ya verdaderos municipios. Estos tienen un conjunto de lujos y relaciones con los grandes municipios originarios que da lugar a la existencia de una problemática metropolitana. Esta problemática -ya abordada durante el franquismo por las Leyes del Gran Bilbao, la Corporación Metropolitana de Barcelona o el Área Metropolitana de Madrid- supone la posibilidad de afrontar un fenómeno metropolitano de carácter supramunicipal y, por tanto, la necesidad de la existencia de ese espacio, o circunscripción, para la actuación administrativa.
Estos espacios, junto a otros más difusos o determinados por razones voluntarias de asociación, sobre la base del mantenimiento de servicios -como son las Mancomunidades de municipios-, son los que dan lugar en nuestro régimen jurídico a la existencia de un espacio supramunicipal e infraprovincial.
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Dicho régimen jurídico viene caracterizado por dos ámbitos. Por un lado, el recogido por la legislación básica de régimen local, concretamente el artículo 3.2 de la Ley 7/85 y especialmente los artículos 41, 42, 43 y 44 -singularmente los artículos 42, 43 y 44 para comarcas, áreas metropolitanas y Mancomunidades de municipios-. Pero, tal y como afirma Concepción Barrero243,
implica la existencia de una amplia competencia otorgada a las Comunidades Autónomas sobre la regulación de las Administraciones supramunicipales. Esto supone, en definitiva, que una misma entidad puede presentar características muy diferentes en las distintas Comunidades Autónomas, más allá de su común consideración, por el mandato de la legislación básica de régimen local ya señalada en los artículos 42 y 44.
Nos encontramos, por tanto, con dos espacios supramunicipales, evidentes en nuestra legislación de régimen local, y un tercer espacio más voluble que son las Mancomunidades, pero que la doctrina, y así Pérez Moreno244, ha señalado como escasamente tipificadas y diferenciadas entre sí. Esto ha propiciado que una misma Administración pueda servir a finalidades diversas, lo que implica a juicio de Concepción Barrero245que puede suponer que la satisfacción de los intereses de espacios similares a la resolución de problemas coincidentes puede responder con la creación de entidades diferentes.
No obstante, otros autores como Ferret246, pese a señalar la función esencial que tienen las Comunidades Autónomas en la regulación de estos entes intermedios, ven condicionada la capacidad legislativa de estas -y reguladora en general- al límite de la legislación básica estatal, por la detallada regulación que se hace de las demás entidades locales en la Ley 7/85. Circunstancia esta que es avalada por la jurisprudencia constitucional y, singularmente, por la STC 103/2013.
De hecho, la Ley de Bases estableció un obstáculo adicional a la libre coniguración de entes locales y así el caso de las comarcas, por el legislador autonómico, que queda con la nueva redacción matizado, al menos para aquellas que prevean dicha estructura en sus Estatutos, conforme se especifica en la ley 27/2013, de 27 de diciembre.
En general, la existencia del espacio supramunicipal implica, en la regulación autonómica, una necesariedad por mandato del legislador básico estatal y en general, derivada de la organización territorial de la Constitución, existiendo un límite indisponible sobre la capacidad de actuación municipal. La garantía institucional de un municipio no es tan solo de su propia existencia, sino de sus competencias y, por tanto, supone la imposibilidad de privarle de las competencias municipales, al crear espacios supramunicipales, al menos con carácter forzoso.
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Otra cuestión será la privación o asunción de funciones por entes supramunicipales con carácter voluntario por parte de los municipios, mediante transferencias, cesiones o cualquier otra forma jurídica que se articule.
En la línea antes referida de existencia de un espacio supramunicipal, el ente intermedio de carácter local es, a juicio de Ferret247, el que esta englobado por comarcas y áreas metropolitanas, puesto que la Constitución no distingue entre ambas agrupaciones de municipios, aunque sí lo hacen por su parte los diversos Estatutos de Autonomía y la propia Ley 7/85.
Lógicamente, y en virtud del principio de racionalización administrativa y disminución del gasto público, o eiciencia, previsto por la propia Carta Magna en el artículo 31, en el supuesto de que se creara o se decidiera abordar el hecho metropolitano, sería lógica la creación de comarcas metropolitanas, evitando la reduplicación de niveles. Tal y como afirma Ferret248, el distinto tratamiento por las normas legislativas de comarcas y áreas metropolitanas, no obsta a que desde el punto de vista jurídico el legislador autonómico lo subsuma en el mismo tipo de ente jurídico. Aunque si bien jurídicamente pueden coincidir, socialmente comarcas y entes metropolitanos responden a fenómenos muy diferentes.
Deinida la existencia, o la posible existencia, de un espacio supramunicipal de carácter local, fundamentalmente de ámbito infraprovincial, deberemos determinar la existencia de dicho espacio a partir de las funciones que puede desempeñar, puesto que la existencia de un territorio, salvo en el ámbito de la geografía, no da de por sí una característica necesaria de institucionalidad. De hecho, especíicamente en el ámbito de la actuación y actividad administrativa y del Derecho Administrativo las organizaciones administrativas responden a funciones concretas conocidas como competencias. Debemos destacar, tal y como afirma Ortega Álvarez249, que dichas áreas son un espacio socioeconómico frente a una institución jurídica, concluyendo, conforme a dicho autor, con una serie de indicadores metropolitanos como son la continuidad territorial, la demografía, el potencial económico, la interdependencia o interrelación de los diferentes núcleos de población del área y la jerarquización de dichos núcleos.
De hecho, las fórmulas para abordar la realidad metropolitana pueden ser muy diversas, puesto que el ya referido Ortega250distingue entre una pluralidad de organismos para la prestación de servicios públicos dentro de un área, con cinco tipos básicos: los condados, las comarcas, los municipios, los distritos escolares y los distritos especiales.
Ahora bien, el espacio, aunque desde un punto de vista rural, puede abordarse de tres formas, tal y como afirma Margarita Ortega Delgado251:
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Por una parte, espacio como recurso, ya sea productivo, agrícola o forestal y ganadero en el caso de las comunidades rurales; o industrial, residencial y terciario en el caso de las comunidades urbanas. También natural, paisajístico, ecológico o urbano, teniendo dicho espacio como carácter un espacio limitado.
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En segundo lugar, el espacio como hábitat, esto es, la diversidad de asentamientos en función de las condiciones geográicas en que se encuentre.
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En tercer y último lugar, el gran espacio como soporte de actividades y uso exógenos, que da lugar a la articulación de espacios administrativos sobre él para la actuación de las diver-sas Administraciones y la articulación de sus competencias y capacidades de intervención.
Ahora bien, la existencia de estos espacios no es pacíica, puesto que algún autor, como López Andueza252, maniiesta su contrariedad. A su juicio, si bien los municipios y las provincias -y, en su caso, las islas como cuasiprovincias- gozan de autonomía y no pueden desaparecer como tales instituciones del ordenamiento, innecesariamente. La Constitución, en su artículo 141, autoriza a otras agrupaciones de municipios, lo que es extensible, según López Andueza, a la utilización contenida en el artículo 152.3 para la creación por los Estatutos de circunscripciones territoriales propias, que gozarán de personalidad jurídica. Parece que tales posibilidades estarían abiertas de todas formas a las Comunidades Autónomas, se contengan o no los Estatutos. Por otra parte, debe recalcarse que la personalidad jurídica no corresponde a la circunscripción, sino al ente local, que puede afrontar tanto la organización propia como la administrativa de las Comunidades Autónomas.
La existencia de ese espacio administrativo en nuestro sistema jurídico-administrativo español de entidades locales dotadas de autonomía para la...
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