La reforma local. Aspectos generales y supramunicipales

AutorFernando García Rubio
Cargo del AutorProfesor titular de Derecho Administrativo URJC
Páginas139-149

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La profunda modificación que ha sufrido la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, en virtud de la indicada Ley sobre Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local -fundamentalmente por la pretensión de adaptación de España a los criterios de convergencia en la Unión Monetaria, derivados del pacto de estabilidad, así como por los compromisos adquiridos por el Gobierno español en relación con el Memorandum of Understanding y, lógicamente, plasmados en nuestro ordenamiento por la nueva reacción del art. 135 de la Carta Magna y por la Ley Orgánica 2/2012, de 26 de abril, de Equilibrio Presupuestario y Sostenibilidad Financiera- suponen un cambio general en la línea de cumplimiento de dichos objetivos de todo el entramado de la Administración Local española.

Así, en el marco de lo supramunicipal o intermunicipal, dependiendo de las concepciones que se tengan al respecto, no corresponde tan solo a una cuestión meramente de ámbito español, puesto que la crisis tiene un espectro europeo, especialmente en el sur de Europa, y se han dado soluciones con respecto al sistema administrativo y al tipo de Administración Local en Grecia, Irlanda, Portugal227e Italia, así como, lógicamente, España. Por lo tanto, es ampliamente aceptada la necesidad de la reforma tanto por las duplicidades como por la racionalización de la multiplicidad de niveles de gobierno local.

Cabe una opción previa, que es la reforma de la planta local, que daría lugar ante el reforzamiento de los municipios, con la obligatoriedad por ejemplo de núcleo de población de más de 20.000 habitantes, por la cual no ha querido optar el legislador, que simplemente, en su aspecto básico -independientemente de las legislaciones autonómicas-, ha establecido un número mínimo de habitantes de 5.000, conforme al art. 13 LRBRL otorgado por la redacción dispuesta por el proyecto de ley.

Así, en cuanto al régimen de las provincias, debemos destacar, tal y como afirma Almeida Cerreda228, que la provincia se encuentra en una doble situación de crisis: la primera de ellas junto al

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conjunto de entidades locales -y, añadimos nosotros, al sector público en su conjunto-, derivada de la profunda crisis inanciera y la situación económica, que implica una falta de recursos evidente para satisfacer las necesidades que tradicionalmente se venían prestando; y, en segundo lugar, una crisis de carácter institucional, ya apuntada por Cosculluela Montaner229, de problemática de la provincia como entidad local, dentro de la cual se plantea la legitimidad por la elección de forma indirecta prevista por los arts. 204 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio, de Régimen Electoral General, que -recuérdese- supone una elección a través de los concejales en partidos judiciales, que se viene arrastrando desde el siglo xix y que supone una representación no de los ciudadanos, sino de los municipios en la corporación.

E, igualmente, una desconianza de los ciudadanos que, unida a la falta de percepción de las funciones provinciales -habiéndose producido, añadimos nosotros, la sustracción de buena parte de sus funciones por las Comunidades Autónomas en el periodo 1979-1986-, han supuesto una potenciación de la idea de la idoneidad de supresión de la propia institución.

De hecho, debe reseñarse que en cualquier encuesta sociológica o conversación popular, junto al Senado, las Diputaciones son las entidades que socialmente se ven más suprimibles. Y recalco socialmente, puesto que entendemos que tienen sus funciones, incluso esenciales, en las provincias con alto grado de ruralidad en los municipios.

Ahora bien, en este panorama debemos destacar que el proyecto de ley no abordó iguras que el Tribunal Constitucional declaró expresamente constitucionales, como son las agrupaciones de municipios, ya fueran de carácter forzoso o voluntario, y que se mantienen todavía en algunas legislaciones autonómicas, o incluso con carácter general supletorio en la legislación estatal; por ejemplo, para el mantenimiento del puesto de secretario-interventor de los Ayuntamientos. Y así debemos destacar que el Real Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, que desarrolla parcialmente la Ley 41/1975 de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local no desarrollada, ya regulaba dicha circunstancia la STC 4/1981, de 2 de febrero conirmo la plena constitucionalidad incluso en su vertiente forzosa, tal y como lo indica Almeida Cerreceda230y la única igura actual-mente existente, dada la falta de regulación de la LRBRL -en la cual profundiza la Ley 27/2013, puesto que no toca esta modalidad-, es la ya indicada modalidad de agrupación de Ayuntamientos prevista en el texto refundido de las disposiciones legales emergentes en materias de régimen local aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril.

En ese sentido, alguna legislación autonómica ha ampliado dicha igura de las agrupaciones para el sostenimiento de personal, pero no entrando en otras materias. Y así, por ejemplo, el art. 160 de la Ley 8/2010 de 23 de junio de Régimen Local de la Comunidad Valenciana establece:

Los entes locales territoriales podrán constituir agrupaciones para sostener personal común o con sede administrativa común cuando lo justiique una más eicaz realización de las funciones públicas, falta de medios económicos de los entes interesados o su proximidad geográica

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Partiendo de ese modelo de agrupación forzosa de municipios, o agrupaciones voluntarias, sin constitución de una entidad local como tal, podían resolverse muchos problemas con municipios colindantes o cercanos en relación con el sostenimiento de servicios, ya que no se necesita una organización común, con los costes que eso conlleva, y abunda y profundiza en el objetivo de proyecto de ley.

De hecho, existen ejemplos, como en los tradicionales distritos administrativos de Navarra, o las comunidades de municipios previstas por el texto refundido de la vigente Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, que en el art. 123.2 excluye expresamente a dichas agrupaciones de detentar personalidad jurídica231.

Así, en este marco, el papel de las Diputaciones cobra verdadera importancia en este nuevo rol de la Administración Local232intermunicipal y, obviamente, supramunicipal.

En ese sentido, el texto remitido a las Cortes Generales supuso, en el aspecto concreto del entramado y funciones de las entidades supramunicipales, una variación con respecto a las redacciones de los borradores anteriores al dictamen del Consejo de Estado del 26 de junio de 2013, en tanto en cuanto el texto original del grupo interadministrativo del Instituto Nacional de la Administración Pública233, así como los diversos borradores derivados de las negociaciones con la Federación Española de Municipios y Provincias y otras entidades representativas del municipalismo español, mantuvieron un papel especialmente importante de las Diputaciones Provinciales con la redacción que se pretendió otorgar al art. 26.3 LRBRL, como gestoras directas de servicios públicos municipales cuando se consideraba que los Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes no incurrían en el ámbito del equilibrio presupuestario.

Ese modelo del anteproyecto anterior al dictamen del máximo órgano consultivo del Estado, sobre el cual posteriormente abundaremos, no es el que finalmente ha adoptado el proyecto de ley aprobado el 26 de julio de 2013, ni el texto final de la ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local y, por tanto, supone una consideración alternativa por la cual el legislador no ha optado en estos momentos.

Así, con carácter general debemos destacar que en relación con el Gobierno local supramunicipal, la nueva legislación lo que hace es incidir en el marco de la racionalización general del sector público local, introduciendo equilibrios de costes inancieros en relación con la prestación de actividades y, especialmente, en relación con la proliferación de organismos.

En cualquier caso, a los efectos de abundar sobre el contenido concreto de las determinaciones que la reforma local realiza sobre el ámbito de la organización administrativa de lo supramuni-

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cipal y sus consecuencias, se hace necesario234abordar en primer lugar lo que es el ámbito de lo supramunicipal dentro de las funciones y capacidades locales respecto a todas las estructuras supramunicipales y la modificación del Gobierno local en dicho ámbito, que se derivan de la Ley sobre Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local 27/2013, de 27 de diciembre.

Entrando ya en el contenido de la ley, y siguiendo la sistemática prevista por la ley 27/2013, debemos destacar la nueva redacción del artículo 3.2 LRBRL establecida por el art. 1.2 de la ley, puesto que se reconocen plenamente, con el carácter de entidad local, tanto las Mancomunidades, como las áreas metropolitanas, como las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios instituidos por las Comunidades Autónomas. Eso sí, de conformidad con la LRBRL y con los correspondientes Estatutos de Autonomía.

Así, vista esta precisión, se recogen en la norma dos cuestiones importantes: una es la supresión del carácter de entidad local, al menos en la legislación básica de régimen local -y, por tanto, entendemos conforme a la interpretación del carácter básico en relación con las instituciones del...

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