Caracterización de la provincia en el periodo anterior a la reforma de 2013

AutorFernando García Rubio
Cargo del AutorProfesor titular de Derecho Administrativo URJC
Páginas114-136

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3.1. Características de la provincia

La provincia es, tal y como hemos indicado anteriormente siguiendo al profesor Luciano Parejo Alfonso186, por un lado un elemento histórico, puesto que su coniguración y funciones básicas durante la época contemporánea han sido asimiladas por el sustrato sociológico; y, en segundo lugar, tiene una significación a nivel de segundo escalón superior de la Administración Local, con la regulación constitucional y un reconocimiento de los Estatutos de Autonomía con carácter general. Cuestión aparte es el caso peculiar de Cataluña y su relejo final en la legislación básica estatal, especialmente en la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen local y en la legislación orgánica reguladora del régimen electoral, que también tiene una vertiente funcional, puesto que la provincia, tal y como la considera Parejo, es una instancia ubicada entre los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales que asegura la plena funcionalidad de la Administración Local en la estructura total del poder público administrativo.

Este carácter de entidad local de la provincia es una interpretación, lógicamente, de un legislador ordinario y no del Constituyente, puesto que la consideración de la provincia a nivel constitucional es diferenciada de la municipal, tal y como se releja en el artículo 137 de la Constitución, siendo la legislación básica en materia de contratos, o de procedimiento administrativo, o la propia Ley Reguladora de Bases de Régimen Local la que integra a la provincia dentro del entramado de la Administración Local, al asimilarla a las entidades integrantes de esta, dado que el art 141.1 CE habla de provincia u otras corporaciones.

De esa asimilación de la provincia a la Administración Local, que es clásica, pero que pudiera haber sido variada, no solo por ese relejo del precepto constitucional, el artículo 137 diferencia claramente el nivel municipal del provincial, sino porque la Ley del Proceso Autonómico 12/1983 contenía la posibilidad de delegar funciones autonómicas sobre la administración ordinaria de las Comunidades Autónomas en las provincias, no ha sido contemplada y nos encontramos claramente ante una entidad local de segundo grado corporativa.

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De hecho, las Diputaciones, como hemos apuntado antes son los embriones -o, por lo menos, entes propiciadores- de los procesos autonómicos, tal y como se deriva del artículo 143 de la Constitución, y como han señalado Sebastián Martín Retortillo, en las obras citadas, y Morell Ocaña187.

En este sentido, debemos señalar que la operatividad del artículo 152.3 de la Carta Magna, que permite a los Estatutos de Autonomía -en principio para los previstos para la vía del 151, pero que se ha generalizado al resto de ellos- capacitar a las Comunidades Autónomas para establecer una organización territorial de carácter comarcal, basada en la agrupación de municipios, no contradice la referencia constitucional a la existencia necesaria de las referidas Diputaciones Provinciales. En este aspecto es significativo, tal y como señalara Sebastián Martín Retortillo188, que el reconocimiento de los términos recogidos en el artículo 5 del ya derogado Estatuto de Autonomía de Cataluña aprobado por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, se hace precisamente a la organización territorial de Cataluña en municipios y comarcas, así como en demarcaciones supracomarcales, que hoy entenderemos referido a municipios, comarcas y veguerías por el art 2.3 de la LO 2/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Cataluña.

Dicho reconocimiento, según se recoge por el citado autor, lo es sin perjuicio de la organización de la provincia como entidad local y como circunscripción territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, de conformidad con lo previsto en los artículos 137 y 141 de la Constitución. Dicha precisión es, a juicio de Martín Retortillo, importante, puesto que supone, ni más ni menos, que el reconocimiento explícito de las Diputaciones al que, obviamente, es preciso dar un sentido y un alcance. Una valoración que todavía tiene mayor sentido si se consideran las determinaciones sobre la provincia como entidad local que fueron expresamente introducidas mediante la tramitación parlamentaria del texto en la Comisión constitucional del Congreso y que no iguraban en el proyecto de Estatuto presentado a las Cortes por el Estatuto de Nuria.

Ahora bien, la organización provincial preexistente al hecho autonómico y recogida en el artículo 137 con carácter general como división territorial, y 141 en cuanto a su entidad con el especíico carácter de entidad local representativa, se contempla en los distintos Estatutos como algo diferenciado de la organización de las Comunidades Autónomas, por su origen preestatutario y, por lo tanto, como un hecho físico jurídico y político que deben asumir las correspondientes Comunidades Autónomas.

Por tanto, podemos recoger esa diferenciación de la organización de las Comunidades que tiene también unas consecuencias, como señala Retortillo, de diferenciación de la organización territorial del Estado, y ello sin perjuicio de que alguna de las Comunidades asuma también la división provincial como base territorial de su organización administrativa.

No obstante, el art. 93 del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña establece un cierto marco de coordinación, al recoger:

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Artículo 93. Asistencia y cooperación comarcal .

  1. Las funciones de asistencia y cooperación pueden cumplirse también a favor de la comarca, si esta ejerce competencias municipales.

  2. De acuerdo con los criterios de coordinación a que se reiere el artículo 185 y, si procede, por medio de convenios entre las Diputaciones y los Consejos Comarcales, tienen que establecerse los mecanismos de apoyo que sean necesarios para que la comarca pueda desplegar las competencias que le atribuye la Ley de la Organización Comarcal de Cataluña en materia de asistencia y cooperación y de ejercicio de las funciones públicas necesarias en el ámbito municipal.

Partiendo de la existencia de dichos supuestos es donde Sebastián Martín Retortillo hace la mayor defensa de la institución provincial frente a la oposición que pueda argumentarse de la institución comarcal, donde destaca la superposición de esquemas organizativos: «Es, como puede verse, la ordenación comarcal la que, una vez más, se asume como alternativa a la fórmula de las Diputaciones Provinciales. En relación con ello, conviene salir al paso frente a quienes con, carácter general, deienden la realidad natural de la comarca, frente al significado artificial de la provincia». No niega, naturalmente, que aquellas constituyen un hecho real. Nadie medianamente razonable podría hacerlo. Lo que por el contrario se plantea es si, salvo en supuestos muy excepcionales, la determinación de las comarcas, a la postre, no resultará tan artificial como la de cualquier otra división territorial. Consecuentemente, que las mismas pueden ser base adecuada para establecer una organización administrativa con carácter general como alternativa fundada a la de las Diputaciones Provinciales.

Es cierto que, desde una perspectiva estrictamente funcional, no tiene defensa fácil la coexistencia, en un estado de dimensiones territoriales medias como España, de cuatro unidades territoriales de gobierno, cinco en las islas y la posibilidad de añadir un sexto en las comarcas, tal y como afirma Santamaría Pastor189, e incluso en algún momento siete si se pretendía la coexistencia de las veguerías y las Diputaciones. Ahora bien, el dilema está en la introducción de nuevos esquemas organizativos o -rectificándolos en lo que fuere preciso- la asunción de los ya existentes. Los que se presentan como alternativa de estos últimos no ofrecen, desde luego, mayor racionalidad. Constituyen un intento cuya eicacia no solo no ha sido nunca acreditada, sino ni siquiera constatada y, a la postre, no son sino expresión de una bucólica y un tanto histórica interpretación del pasado.

Sostiene Martín Retortillo que la comarca no tiene ese carácter histórico que se le establece por parte de los pensadores catalanistas, y para ello cita a Martín Mateo y una serie de argumentos referidos al procedimiento histórico de coniguración de las comarcas. Señala y afirma que, por mucho énfasis con que entonces se asumían los planteamientos comarcalizadores, nunca han sido realidad en su enunciado. Es fácil advertir que más que la continuidad de una experiencia histórica -que, afirma él, no ha habido-, o más que un criterio de racionalización -que, a su jui-

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cio, tampoco presenta-, no está excluido que el fondo de estos planteamientos haya sido el intento de centrar el hecho diferenciador de Cataluña en relación con el resto de España, y también el intento de la Comunidad de ostentar prácticamente en solitario el ejercicio del poder en todo su territorio.

Un intento, pues, que a través de razones basadas exclusivamente en criterios políticos, frente a los que hay que advertir que la Constitución ha optado por un conjunto de sistemas locales en tres niveles -dos (el municipio y la provincia) de carácter necesario, y también otras entidades caracterizadas por la agrupación de municipios, con carácter optativo, y sin negar las posibilidades que en su caso pueda ofrecer la ordenación de estas últimas-, es lo cierto que cuando las mismas suponen la desaparición práctica de uno de los niveles necesarios en favor de otro que no lo es, no pueden entenderse sino como una auténtica vulneración constitucional, máxime cuando el escalón organizativo que se cercena es de los establecidos con carácter obligatorio por la propia Constitución española.

Por otra parte, el profesor Cosculluela Montaner190señala que, como...

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