Propuestas para el diseño institucional
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1. Adoptar el modelo de gestión de las agencias
públicas estatales
Fortalecer la planificación y evaluación estratégica
de los órganos superiores de los ministerios para
trasladar el logro de sus objetivos a centros de
gestión profesionales, empoderados y responsables
El objeto de esta propuesta consiste en trasladar a la AE el
modelo de gestión propio de las agencias públicas, basado en
diferenciar la dimensión política (ministerios) de la dimensión
profesional (agencia), atribuyendo a la primera las funciones
de planificación, decisión, control y evaluación, y a la segun-
da, las de ejecución o gestión especializada y ejecutiva. La
relación entre ambas dimensiones se instrumentaliza a través
del contrato de gestión. Se trata de un modelo de gestión
con una arquitectura variable utilizada por diversos países con
un grado de institucionalidad avanzada (países anglosajones
–Estados Unidos, Gran Bretaña, Australia–, países escandina-
vos, Holanda, Alemania, UE, etc.).
La implementación de este modelo de gestión puede rea-
lizarse mediante la creación de agencias públicas, actualmen-
te reguladas por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público, pero no necesariamente. Pueden
desarrollarse modelos de gestión inspirados en los mismos
principios de autonomía, profesionalidad y flexibilidad, sin
necesidad de crear este tipo de organismos públicos.
El modelo de agencias se edifica sobre cuatro principios de
gestión:
• La autonomía de gestión a nivel organizativo, econó-
mico y de gestión de personas con criterios estricta-
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mente profesionales, orientados a la eficacia y a la
eficiencia.
• La capacidad de planificación, decisión, control y eva-
luación de los ministerios. El rol planificador de los
ministerios debería fomentar el incremento de las ca-
pacidades y competencias en planificación estratégica.
De esta manera se lograría uno de los postulados del
nuevo management que propone organizaciones am-
bidiestras: por una parte, la gestión del día a día con
robustos criterios de eficacia y eficiencia (agencias) y,
por otra, la visión estratégica y las capacidades de aná-
lisis de prospectiva (ministerios).
• La relación entre el principal (ministerios) y la agencia
mediante contratos de gestión. Este punto es crítico
para el engarce y buen funcionamiento del modelo.
Los responsables principales de la definición de estos
contratos de gestión o contratos programa son los
ministerios (negociando con las agencias) y para ello
hace falta que los ministerios posean capacidad de
planificación y de control para evitar que las agencias
sean las que definan y controlen de facto los contratos
de gestión.
• Los incentivos: es usual que los incentivos estén ubica-
dos en las agencias para fomentar su profesionaliza-
ción y estimular la eficacia y eficiencia en el logro de
sus resultados. Esto se traduce en la práctica en retri-
buciones elevadas para los equipos directivos de las
agencias y de algunos grupos de sus profesionales es-
timulados por la flexibilidad en su modelo de gestión
de personal. En cambio, no suelen definirse incentivos
claros para los que ejercen las funciones de planifica-
ción y control (ministerios), ya que están constreñidos
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por una mayor rigidez en materia de gestión de perso-
nas. Esta asimetría puede generar el problema más gra-
ve vinculado a este modelo: la inteligencia funcionarial
y las elevadas competencias profesionales migran de los
ministerios hacia las agencias y los ministerios se desca-
pitalizan y no tienen capacidad real para realizar una
buena planificación, decisión y control. El resultado de
este proceso es que las agencias se empoderan en ex-
ceso y escapan del control de los ministerios y el sistema
se encarece por una desproporción de incentivos econó-
micos vinculados a sus profesionales.
Esta patología se podría superar mediante las siguientes
medidas:
• Reforzar institucionalmente y con incentivos económi-
cos los ámbitos ministeriales que se encargan de la
planificación, decisión, control y evaluación de las acti-
vidades desarrolladas por las agencias. Los incentivos
económicos no deberían ser muy diferentes entre el
personal profesional ministerial que se encarga de es-
tas funciones y el personal directivo de las agencias.
• Definir unas competencias profesionales claras y distin-
tas en ambos grupos de profesionales: no es lo mismo
dedicarse a la planificación y el control (capacidades
analíticas, competencias en gestión de la información,
dominio estratégico de la materia) que centrarse en la
gestión vinculada a la ejecución.
Por otra parte, pueden existir dos tipos de agencias públicas:
a)
agencias con vocación de permanencia, que serían la
mayoría.
b)
agencias por proyectos, que se crean por un tiempo
determinado para ejecutar una tarea concreta: por
ejemplo, las agencias vinculadas a los proyectos euro-
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