Política urbanística y ordenación jurídica en la Ley Del Suelo de 1956: las aportaciones del Profesor Ballbé Prunés
| Autor | Martín Bassols Coma |
| Cargo del Autor | Catedrático emérito de Derecho Administrativo. Universidad de Alcalá de Henares. Presidente de la Asociación Española de Derecho Urbanístico |
| Páginas | 67-81 |
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En el dilatado proceso (1949-1956) de elaboración y promulgación de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 -que precisamente el presente año se ha cumplido su sexagésimo aniversario-, deben distinguirse dos componentes estructurales: por una parte, los que configuraron las directrices de política urbanística, a cargo de un grupo de arquitectos dirigidos por Bidagor Lasarte (a la sazón, jefe nacional de Urbanismo), y, por otra, un grupo de juristas que diseñaron la ordenación jurídica del texto de la ley en el que participaría de forma destacada el profesor Ballbé Prunés. Ambos procesos se desarrollaron en distintas etapas o fases, por lo que es conveniente analizar de forma sumaria el proceso histórico de su convergencia y armonización que permitiría finalmente la promulgación de la Ley.
Por paradójico que pueda parecer, ya que la LS 1956 solo le dedicó un genérico y escueto articulo (art. 7), el desencadenante del proceso legislativo del urbanismo en nuestro país fue precisamente la figura de la posible preparación de un Plan Nacional de Urbanismo. En efecto, en 1942, P. Muguruza Otaño, a la sazón director general de Arquitectura del entonces Ministerio de la Gobernación,
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publicó en el número 1 de la Revista de Estudios de la Vida Local un artículo titulado "Estudios para un Plan de Mejoramiento de las Viviendas Humildes", en el cual se hacía una valoración de las principales corrientes sobre vivienda, colonización agraria y urbanismo en el marco de los postulados del régimen franquista. Abogaba por un tratamiento conjunto y coordinado de estas materias a través de la formulación de un planeamiento nacional de matriz urbanística. Además, identificaba el urbanismo como "la arquitectura en su máxima escala" y cuya función principal era "la creación ordenada e integrada de los volúmenes que integran el complejo orgánico de la ciudad, con ajuste y al servicio de su normal funcionamiento". Esta iniciativa fue recogida de inmediato por los intervinientes en las llamadas "reuniones de técnicos urbanistas" que se celebraban con carácter anual en el Instituto de Estudios de Administración Local, bajo la dirección de Bidagor Lasarte, y cuyos trabajos publicaba la Revista de Estudios de la Vida Local. Así, en las conclusiones de la reunión de 1946 se postula la formación de un Plan Nacional de Urbanismo cuyo objetivo fuera la "ordenación económica de todas las actividades nacionales, plasmada en un proyecto que en lo urbanístico se traduzca en definir el porvenir de todas las ciudades españolas hacia fin de siglo, señalando las que han de ser objeto de crecimiento, las que mantengan aproximadamente su situación actual y las que puedan ser objeto de decrecimiento y hasta de amortización, caso de muchos poblados carentes de posibilidades económicas".
En el año 1949 se celebró en Barcelona la V Asamblea Nacional de Arquitectos, en la que Bidagor (encargado de la Sección de Urbanismo de la Dirección General de Arquitectura) presentó la Ponencia sobre el Plan Nacional de Urbanismo. El Documento sobre esta Ponencia se publicó en el número 90 de la Revista Nacional de Arquitectura, de junio de 1949 (págs. 237 a 249), y constituye un exponente de las principales directrices sobre la materia desde el punto de vista geográfico (con abundantes ilustraciones cartográficas) y urbanístico. Se partía de considerar el Plan Nacional de Urbanismo como la sede de integración de todas las planificaciones u ordenaciones sectoriales (agricultura, colonización, industria, vivienda y vías de comunicación). Lo que justificaba esta integración global era que "todas estas planificaciones originan actuaciones materiales sobre determinadas extensiones del territorio español que se interfieren entre sí con facilidad y que requieren una concepción de planificación territorial que armonice todos los intereses", y se concluía que la armonización de estos intereses era "la materia propia del Urbanismo, y esta interpretación constituye la más alta expresión de Plan Nacional de Urbanismo". Esta visión panurbanística -cuya instrumentación requería bases cartográficas y de planeamiento muy complejas y sobre cuyos sucesivos intentos de materialización durante décadas constituirán un tema siempre pendiente de materialización y que no podemos abordar en la presente ocasión- se complementaba con la previsión de disponibilidad de una Ley nacional de Urbanismo que diera soporte a directrices urbanísticas plasmadas en el Plan Nacional de Urbanismo,
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al tiempo se afirmaba en el referido documento que se dieran criterios en el orden jurídico "que den lugar a una situación de justicia hoy inexistentes en materias de suelo, propiedades, restricción en la edificación y expropiaciones, materias todas en las que la orientación moderna de los planes ha dejado inservibles conceptos anteriores". La dificultad de articular a corto plazo un Plan Nacional de Urbanismo tan ambicioso inclinó a sus promotores por una apuesta clara: propiciar la elaboración de una Ley de Urbanismo que reflejara en alguna medida estas directrices de política urbanística.
Como relata el propio Bidagor Lasarte (1996, págs. 96 y ss.) en la preparación de una Ley Urbanística contó con la colaboración de dos arquitectos: Gaspar Blein y Gabriel Alomar. Tal como este último (1981, págs. 54 y ss.) nos ilustra, ya en 1949 se disponía de un primer esbozo, bajo el título de Anteproyecto de Ley del Suelo en lo que se refiere a la edificación. Según este autor, el texto se había redactado sin intervención de juristas, y el título obedecía a a que era "tan falto de ambiente en que se hallaba el urbanismo español en aquellas fechas que, en el esbozo de ley que estábamos preparando, el hacer figurar esta palabra urbanismo en el título de la misma habría sido condenarla al fracaso inmediato". Asimismo, subraya, resulta interesante "observar que en el mismo figura la palabra suelo, pues esto presuponía la definición de urbanismo implícitamente como política del suelo y, a fin de cuentas, como una toma de posiciones contra la especulación".
A juicio de Bidagor, dicho anteproyecto era meramente "una relación de bases señalando criterios que seguir en las diferentes circunstancias del suelo y en el deseo de establecer un sistema de autoridades". En 1951 ya se dispuso de un primer texto más formalizado, bajo el título de Borrador de Anteproyecto de Ley de Régimen del Suelo y de Ordenación Urbana, cuyo texto inédito comprendía 74 artículos, distribuido en cinco títulos: el primero, "Régimen del suelo"; el segundo, "Ordenación urbana"; el tercero, "Órganos de gestión"; el cuarto: "Recursos económicos", y el quinto, "Inspección, sanciones y recursos". El texto era de indudable interés en la medida en que prefiguraba ya las líneas de política urbanística de la futura estructura de la Ley del Suelo (LS) de 1956, si bien los conceptos delineados eran muy esquemáticos. Aunque estos permitían captar con mucha claridad los objetivos urbanísticos, resultaban desprovistos de rodo ropaje y técnica jurídica.
El Ministerio sometió el texto a diversos informes externos. En principio tuvo un asentimiento general; se consideró que debía profundizarse en él y continuar su estudio. En agosto de 1951, a raíz del cambio de gobierno, se nombró nuevo director general de Administración Local (el abogado del Estado J. García Hernández), quien decidió constituir una comisión mixta de juristas y técnicos para continuar el estudio del texto, y que se reunía en la sede del Instituto de Estudios de la Administración Local. Durante el año 1952, la comisión avanzó en su estudio y reelaboró un nuevo texto. Según el propio Bidagor (1996, pág.
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97), la situación política del momento "no parecía estar propicia para encaminar el proyecto hacia su tramitación oficial". A pesar de ello, la comisión, "en previsión de cualquier eventualidad", creyó oportuno "poner los medios para que no se perdiera la labor realizada", y el Instituto de Estudios de Administración Local editó en 1953 el Anteproyecto de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Mejoraba sensiblemente el de 1951, y constituía un texto muy consolidado de 185 artículos con una brillante exposición de motivos en el que se refería las experiencias del derecho comparado que habían constituido fuente de inspiración (sobre todo, la Ley urbanística italiana de 1942, la Ley de urbanismo francesa de 1943 y la Ley británica sobre planeamiento urbano y rural de 1947) y un articulado con importantes innovaciones e impostaciones de técnica jurídica en cuestiones como el planeamiento, valoraciones del suelo y patrimonios municipales de suelo (vid. Bassols Coma, 2006, pág. 55). Este nuevo texto se sometió a nuevos informes jurídicos que elaboraron varios letrados del Consejo de Estado recién ingresados en el cuerpo (entre ellos, Antonio Carro y Manuel Delgado Iribarren) y que, según Bidagor (1996, pág. 98), apoyaron decididamente el espíritu de la nueva disposición.
Sin embargo, el impulso definitivo de transformación jurídica del Anteproyecto se produjo, según el decisivo testimonio de Bidagor (1996, págs. 98 y ss.), cuando "fue consultado el catedrático de la Universidad de Barcelona Manuel Ballbé, y su intervención puede decirse que fue decisiva...
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