El gran Ballbé: una prodigiosa década legislativa, los principios y la jurisprudencia urbanística
| Autor | Javier Delgado Barrio |
| Cargo del Autor | Expresidente del Tribunal Supremo. Magistrado emérito del Tribunal Constitucional |
| Páginas | 83-97 |
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El ordenamiento jurídico, en su unidad fundamental, es como un concierto musical. Decía Santi Romano que en un concierto los sonidos proceden de distintos instrumentos, nacen en gargantas diferentes pero al auditorio han de llegar fundidos en una unidad armónica. Si no es así, aquello ya no es un concierto, no pasa de ser un estrépito sin sentido.
Pues bien, en el ordenamiento jurídico conviven numerosas normas. Muchas de ellas han nacido en épocas distintas y obedecen a diferentes concepciones de la vida. Estas normas a veces son oscuras, incluso contradictorias, y además puede ocurrir que ni siquiera exista una norma que ofrezca un supuesto de hecho en el que resulte subsumible el caso. Y sin embargo, la solución ha de ser una unidad armónica en la que resulten fundidos todos aquellos ingredientes que han de exteriorizar el sentido del ordenamiento. Este es precisamente el terreno en el que corresponde una función capital a los principios generales del derecho que dan coherencia y plenitud al ordenamiento jurídico.
En efecto, el Derecho nace y vive para realizarse, y esta eficacia comprende muy destacadamente -está en la naturaleza de las cosas- la realización de las ideas fundamentales que informan el ordenamiento jurídico (De Castro) y que reflejan las convicciones ético-jurídicas fundamentales de la comunidad (García de Enterría).
Estas ideas y convicciones que son los principios orientan decisivamente la tarea de la construcción de la solución del caso al determinar la elección de cuál de las posibles interpretaciones del precepto debe prevalecer.
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Y la relevancia de los principios, tan destacada por la doctrina, en lo que ahora importa, en el ámbito jurídico-administrativo, ha tenido claro reflejo no solo en la legislación ordinaria sino también en la Constitución.
Nuestra legislación administrativa ha vivido una década prodigiosa que comenzó en 1954 con la Ley de Expropiación Forzosa y acabó en l963 con la Ley General Tributaria y en la que la redacción de las normas se debe a una espléndida generación de juristas, de entre los cuales hoy recordaré a Manuel Ballbé. Su nombre trae a la memoria inmediatamente muy relevantes leyes y excelentes reglamentos cuyos textos son no pocas veces obra suya. Citaré solo las dos que más directamente importan a los efectos de estas líneas: la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956. Esta última, tan alabada desde México por Alcalá Zamora y origen de nuestro moderno Derecho Administrativo (García de Enterría), es fruto de la colaboración de Ballbé y Jesús González Pérez, ambos administrativistas con una profunda formación procesal, seguidores del gran maestro Jaime Guasp, y abogados en ejercicio. Una colaboración de gran intensidad, línea a línea, tanto en la lección magistral que es su Exposición de Motivos, savia que tan profundamente ha inspirado nuestra jurisprudencia, como en el articulado que traza una sencilla y acertada regulación. Ya el Título Preliminar del Código Civil, con la generalidad que es propia de la función que cumple en nuestro ordenamiento jurídico, había reconocido a los principios generales del Derecho su insoslayable naturaleza de fuentes del Derecho, pero será muchos años después, en 1956, cuando la LJ -estas siglas, entre nosotros, los jueces de lo contencioso, han tenido siempre un aire de muy afectuosa cordialidad- dé a los principios la bienvenida expresa al campo del Derecho Administrativo, y además lo hace reconociéndoles la máxima virtualidad práctica precisamente en ese momento cumbre de la realización de Derecho que es la sentencia, ya que pueden determinar su sentido.
Así lo destaca con brillante acierto la Exposición de Motivos: "La estimación o desestimación de la pretensión básica depende de que el acto impugnado sea o no conforme a Derecho. [...]
Y refiere la conformidad o disconformidad del acto genéricamente al Derecho, al ordenamiento jurídico, por entender que reconducirla simplemente a las leyes equivale a incurrir en un positivismo superado y olvidar que lo jurídico no se encierra y circunscribe a las disposiciones escritas, sino que se extiende a los principios y a la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones". Creo que esta última mención refleja de forma muy expresiva la esencia del pensamiento jurídico de Ballbé.
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Y en último término, es de señalar que el párrafo transcrito ha sido recogido expresamente en nuestra jurisprudencia -SSTS de 26 de diciembre de 1990 y 16 de febrero de 1994, entre otras- que ha subrayado que el mandato constitucional del art. 103,1 -"La Administración pública [...] actúa [...] con sometimiento pleno a la ley y al Derecho", es decir, no solo a la ley sino también a los principios-, cosa que ya había puesto "de relieve la magistral Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional" -STS de 18 de mayo de 1992-, como acabamos de ver. Incluso la nueva Ley de 13 de julio de 1998 se ha considerado obligada a reproducir el tan acertado y alabado párrafo.
La relevancia de los principios ha sido reconocida con el máximo rango por la Constitución, que pone de relieve el sentido profundamente principial de nuestro ordenamiento jurídico.
Elaborada con la lucidez de ese momento estelar de vida española que fue la Transición, y fruto de un consenso tan de añorar hoy, ha cumplido un destino histórico y sigue ofreciendo vigorosas virtualidades para fundamentar la convivencia de los españoles, independientemente de la procedencia de algunas reformas (el de la reforma es el camino para la pervivencia de las constituciones).
La publicación de la Constitución es el momento más interesante de mi vida profesional: nacieron normas nuevas, quedaron derogadas otras viejas -la Constitución era lex posterior- y otras también viejas habían de recibir un nuevo entendimiento, dado que la Constitución es lex superior, un contexto dominante que genera un principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico.
La nuestra es una Constitución profundamente principial, línea esta hoy frecuente en el Derecho Comparado, hasta el punto de que se ha dicho que existe una moda principial. Pero es algo más profundo. Este empeño en dar expresión escrita a un campo del Derecho, los principios, que tradicionalmente se ha considerado como la manifestación por excelencia del Derecho no escrito, tiene una clara finalidad: se trata de conseguir una vinculación más fuerte al contenido ético que lleva consigo la idea misma del Derecho, dando a los principios que se recogen la garantía que es propia de la Norma Suprema. Utilizando una expresión de Otto Bachof, podría decirse que bajo esa supuesta moda principial vive una enérgica pretensión de validez. Y esta tendencia del Derecho comparado inspira de forma especialmente intensa nuestra Constitución.
Con una excelente redacción debida a Hernández Gil, reconoce a la dignidad de la persona y a los derechos inviolables que le son inherentes la condición de fundamento del orden político y de la paz social (art. 10.1). Para su efectividad se
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formulan los valores superiores -la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político-, a los que hay que añadir una larga lista de principios que, con esta denominación o sin ella, se identifican a lo largo de su texto.
Naturalmente, los principios operan en todos los campos del ordenamiento jurídico, pero la Constitución ha destacado su relevancia en el terreno del Derecho Administrativo. Nuestra Norma Fundamental se ha referido en tres ocasiones al contenido del principio de legalidad -arts. 9.1, 103.1 y 117.1-, y solo en la que de manera específica se proyecta sobre la Administración Pública hay una alusión profundamente expresiva a los principios, al prescribir -art. 103.1 CE- que "La Administración Pública [...] actúa [...] con sometimiento pleno a la ley y al Derecho"; es decir, no solo a la ley sino también a algo distinto de ley, y que lógicamente han de ser los principios generales del Derecho (García de Enterría). Y además, el sometimiento es pleno. Esta plenitud no solo incluye la actuación de las potestades regladas, sino también y muy especialmente la de las discrecionales.
La posición del juez, como señala Heck, es la de una obediencia pensante: insoslayablemente ha de partir de los datos que le proporciona el ordenamiento jurídico -obediencia- y, sobre esta base, su reflexión -pensante- construye una solución para el caso que no ha de derivar de sus convicciones personales, sino del sentido del ordenamiento.
Y en esa reflexión corresponde un cometido fundamental a los principios. Ciertamente tienen una gran generalidad, pero esta generalidad, lejos de ser un obstáculo para su eficacia, resulta extraordinariamente rica en consecuencias prácticas concretas cuando el reto de los hechos despierta todas sus...
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