La evolución del sistema legal urbanístico español
| Autor | Luciano Parejo Alfonso |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 137-169 |
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Con los precedentes1, de un lado, de la legislación de ensanche y reforma interior del S. Xix y la sanitaria de principios del S. Xx, y, de otro lado, de la legislación de régimen local de la Dictadura de Primo de Rivera2 (con influjo so-
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bre la de 1950-19553)4, el urbanismo actual nace con la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 12 de mayo de 1956 (en adelante LS 1956), texto de gran factura técnica en cuya elaboración tuvo decisiva intervención el Prof. Manuel Ballbé i Prunés5
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(a cuya memoria se dedica este volumen) y calificable como cuerpo extraño en la obra legislativa de este periodo de la dictadura de Franco.
Hasta 1956 el urbanismo no pasaba de ser un conjunto de técnicas y mecanismos:
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De organización del proceso de generación de nueva ciudad (ensanche) y, en su caso, arreglo de la ciudad existente (reforma interior), así como de regulación y policía de la actividad de construcción (ordenanzas, licencias, órdenes de ejecución).
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Atributivo de concretas y determinadas potestades al poder público administrativo.
La LS 1956 se sitúa en la perspectiva de la organización general de la utilización y el aprovechamiento del territorio y:
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Convierte la totalidad de las actividades de transformación y adecuación del suelo (planificación, urbanización) para hacerlo soporte de aprovechamientos urbanos (construcción/edificación y usos) en responsabilidades-cometidos propios del poder público administrativo.
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Lleva a cabo una completa publicatio de las actividades urbanísticas, calificando por ello el urbanismo como función pública, que comprende, así, la ordenación del uso y el aprovechamiento de la totalidad del suelo, el régimen jurídico de este (incluida su propiedad), la ejecución de aquella ordenación conforme a este régimen y el fomento y el control de la edificación y el uso del suelo.
La perspectiva determinante pasa a ser el interés general (expresado o definido por el poder público), coronándose así un proceso de inversión de la relación entre la tierra -que de valor fundamental pasa ahora a simple lugar de radicación o localización- y las construcciones sobre él realizadas (con la consecuencia de que la riqueza generada y, por tanto, también la capacidad de generación de esa riqueza pasa a ocupar la posición de valor fundamental). La consecuencia es la consideración de la propiedad inmueble como bien de interés público y, por ello, de la determinación del aprovechamiento urbanístico (edificabilidad y uso del suelo y su intensidad) como una decisión del poder público fuera de la disposición que al titular del suelo concede su derecho. Es, pues, la ordenación urbanística la que -al interpretar el interés general y, con él, la función social de la propiedad- define (delimita positivamente) el contenido concreto urbanístico (facultades y deberes) del derecho de propiedad del suelo. Como dejó dicho el destacado civilista L. Díez-Picazo6, la propiedad
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pasa a constituir no tanto un derecho subjetivo cuanto una situación jurídica en la que confluyen un ámbito de poder (haz de facultades o derecho subjetivo) y un ámbito de responsabilidad (núcleo de deberes legales, con su correspondiente sanción en caso de incumplimiento).
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La articulación de un sistema legal basado en:
- La previsión de tres clases de suelo según su destino urbanístico fundamental: i) el suelo urbano (los terrenos ya urbanizados y, en su caso, edificados, es decir, la ciudad existente); ii) el suelo de reserva urbana (los terrenos aún rústicos en la realidad pero susceptibles de ser urbanizados, es decir, convertidos en suelo urbano); y iii) el suelo rústico (los terrenos no destinados a ser transformados por la urbanización y, en su caso, preservados o protegidos de esta); clasificación a la que se conecta un régimen urbanístico (derechos y deberes de la propiedad) para cada uno de los tipos de suelo.
- Un "modelo" de "proceso urbanístico" integrado secuencialmente por las fases (concatenadas entre sí) de: i) planificación-ordenación, ii) ejecución (urbanización), iii) edificación y iv) mantenimiento del tejido urbano-arquitectónico creado (disciplina, conservación), salvo necesidad de "recomienzo" del proceso mediante la llamada "reforma interior" y rehabilitación. Lo que significa: otorgamiento de absoluta primacía a la transformación urbanística del suelo, es decir, la creación de "nueva ciudad", sobre el tratamiento de la ciudad ya existente.
- El principio de ordenación previa a cualquier actividad de ejecución (ninguna actuación sin previo plan).
- Vertebración de la ordenación en las siguientes dos piezas:
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Marco general legal y reglamentario (LS y sus Reglamentos), que remite a un sistema de instrumentos de ordenación (planes) encargados realmente de la concreción y ultimación de dicha ordenación.
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Sistema de planes articulado en dos subsistemas: la planificación supramunicipal (provincial), que no llega a generalizarse, y la planificación municipal (que llega a ser la fundamental) basada en el juego Plan General de Ordenación (de cada entero término municipal), Plan Parcial de Ordenación (desarrollo del Plan General en ámbitos concretos).
Solo desde esta vertebración del sistema legal se entiende cabalmente el juego de las antes aludidas clases legales de suelo y, por tanto, la aplicación efectiva de los correspondientes regímenes urbanísticos. Pues uno y otra dependen de la actuación por los planes (básicamente el plan general municipal) de las técnicas de vinculación de concretas superficies de terreno a todas o algunas de las clases de suelo y de concre-
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ción ulterior del destino (edificabilidad y uso) de dichas superficies (cuando sean susceptibles de edificación: la clasificación (adscripción a una de las clases legales) y la calificación (determinación del aprovechamiento posible: edificabilidad y uso dentro de la clase de suelo).
- El principio de la ultimación del proceso de planificación (básicamente Plan General-Plan Parcial) como presupuesto de legitimación de toda actuación urbanística (salvo para la edificación en suelo urbano consolidado).
- Organización de la ejecución de los planes (básicamente: los planes parciales) sobre "sistemas de ejecución o actuación" que:
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s in perjuicio de la acción pública sin más, mediante expropiación sistemática de los propietarios y ulterior realización de la urbanización como obra pública; ii) permiten la participación de los propietarios afectados en grado diverso: a) desde la cooperación con la Administración, que es la que actúa (pero contando con la colaboración -básicamente económica- de los propietarios: el pago, incluso anticipado, de los costes de la urbanización-); y b) hasta llegar al protagonismo de dichos propietarios, mediante su agrupación forzosa en "juntas de compensación" encargadas de la ejecución la obra urbanizadora a cambio de la "interiorización" (por dicha agrupación) de los costes de la operación sobre la base del principio de "justa distribución de beneficios y cargas" (es decir, de compensación entre los propietarios de las cargas derivadas del plan con los beneficios o "plusvalías" generados por él, las cuales pueden, así, ser legítimamente "patrimonializadas").
- Colocación del suelo, en cuanto recurso escaso e insustituible, al servicio de la satisfacción de las necesidades del proceso urbanístico mediante dos técnicas:
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Los llamados patrimonios públicos de suelo (básicamente municipales) como alternativa a la imposible "socialización" del suelo.
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El establecimiento de un sistema de "valoración objetiva" del suelo para el supuesto de expropiación (no así de responsabilidad patrimonial de la Administración urbanística).
Este sistema legal no llegó a tener plena efectividad incluso ya debido a que su compleja trabazón de técnicas no estaba al alcance de la capacidad administrativa y de gestión de la mayor parte de la Administración local española. Sin perjuicio de su indudable efecto positivo, a la postre fue quedando relegado en la praxis, cada vez más, a factor de legitimación espacial de la dinámica generada por el desa-
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rrollo económico inducido por la apertura al exterior de la economía española a partir de principios de la década de los años sesenta del S. Xx. Las causas del fracaso pueden reconducirse a las siguientes:
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Lentitud y desigual evolución del proceso de puesta en juego real de la técnica clave de la planificación. Ii) El inmediato...
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