El poder judicial espanyol davant la unió europea
| Autor | Luis López Guerra |
| Cargo | Universitat Carlos III de Madrid |
| Páginas | 33-50 |
EL PODER JUDICIAL ESPANYOL
DAVANT LA UNIÓ EUROPEA
Luis López Guerra
Universitat Carlos III de Madrid
Sumari
1. L’obertura d’un procés constituent europeu i les seves repercussions
sobre el poder judicial espanyol
En compliment dels acords adoptats en ocasió de la Conferència Intergoverna-
mental de Niça, el Consell de Laeken, l’any 2001, va procedir a la convocatòria d’u-
na Convenció europea el Presidium de la qual va elaborar un avantprojecte
de tractat constitucional que va presentar a la Convenció en la sessió plenària de 28
d’octubre de 2002. L’avantprojecte, intitulat «Tractat pel qual s’institueix una
Constitució per a Europa», suposà l’inici, si més no formalment, d’un pro-
cés constituent de durada i conseqüències difícils de predir avui. Sens dubte, la pre-
tensió —continguda en l’art. 1.1 del text articulat que desplegava l’avantprojecte i
que serví de base de treball als membres de la Convenció— de crear «una Unión
[...] que gestionará, según un modelo federal, algunas competencias comunes» no serà
fàcil d’aconseguir, i qualsevol predicció en aquest sentit resta subjecta, avui per
avui, a ser desmentida per una realitat futura més o menys pròxima. Això no obs-
tant, algunes característiques del procediment iniciat, com també dels primers pas-
sos que s’han fet dins d’aquest procediment, ja permeten aventurar algunes conse-
qüències possibles d’aquest procés, en el supòsit que en el futur, proper o llunyà, es
mantinguin les línies generals que s’han apuntat fins ara. Conseqüències que, d’al-
tra banda, i com s’intentarà mostrar, pot ser que siguin més fàcils d’esbossar en rela-
ció amb el poder judicial que en relació amb altres poders nacionals.
Autonomies, núm. 29, novembre de 2003, Barcelona.
1. L’obertura d’un procés constituent europeu i
les seves repercussions sobre el poder judicial
espanyol.
2. La peculiaritat del poder judicial a la Comu-
nitat Europea.
3. El canvi en la posició constitucional del jutge.
4. El Tribunal Constitucional, camí de la margi-
nació?
a) Una dada prèvia: L’exclusió de la jurisdic-
ció constitucional sobre l’adequació de la
llei als tractats internacionals.
b) El control del Tribunal Constitucional so-
bre l’adequació de la llei al dret comunitari.
c) Tribunal Constitucional i plantejament de
la qüestió prejudicial de l’article 234 TCE.
5. Les «línies de defensa» del Tribunal Constitu-
cional.
a) Tribunal Constitucional, drets fonamen-
tals i dret comunitari.
b) Dret comunitari originari i reforma de la
Constitució.
6. (Possibles) novetats en el procés d’integració.
a) El reconeixement constitucional de la pree-
minència del dret europeu.
b) La Carta de drets fonamentals.
c) Conseqüències d’un eventual rang constitu-
cional del text constitutiu de la Unió.
Per començar, cal tenir en compte l’ús que es fa, tot just iniciades les tasques de
la Convenció, dels termes per definir-ne l’objectiu, que no és cap altre que instituir
una «Constitució per a Europa». L’ús del terme constitució no és innocent, per des-
comptat, i el concepte constitució té un significat precís i ben definit en el llenguat-
ge jurídic.1L’instrument per arribar a aquesta Constitució serà, en els termes de
l’avantprojecte elaborat pel Presidium, un tractat; però la situació jurídica creada, a
partir de l’acabament del procés, en el supòsit que aquesta voluntat constituent es
plasmés en la realitat, seria ben diferent de l’actual, fundada no en una Constitució
així, designada formalment, sinó en els tractats originaris i les modificacions subse-
güents.
Una constitució val, tret que ens moguem voluntàriament en un món d’en-
telèquies jurídiques, com a «dret superior», i és aquesta superioritat la que justifica
la seva mateixa existència: dret superior a qualsevol altra normativa existent en el si
de la comunitat política, sigui quin sigui el nom que adopti aquesta normativa. La
definició de la norma bàsica de la Unió com una constitució col·locaria la relació
entre el dret de la Unió Europea i les constitucions nacionals en un marc de rela-
cions diferent de l’actual, atès que el dret europeu ja no es configuraria en el context
de les constitucions nacionals —i com a resultat permès per aquestes—, sinó que
serien les constitucions dels països de la Unió Europea les que es col·locarien en el
marc de la Constitució de la Unió Europea, com a dret superior.
2. La peculiaritat del poder judicial a la Comunitat Europea
Un dels factors determinants per al progrés de la integració europea ha estat,
sens dubte, l’acció del poder judicial de la Comunitat, mitjançant l’establiment de
criteris d’interpretació i aplicació dels mandats continguts en els tractats fundacio-
nals que transcendeixen la literalitat d’aquests i que han suposat i suposen un im-
puls permanent a favor del procés d’integració. Seria difícilment comprensible la si-
tuació actual d’aquest procés en absència de creacions jurisprudencials com, per
exemple, els principis d’efecte directe i preeminència del dret comunitari, i de l’a-
plicació continuada d’aquests principis.
El paper del poder judicial en el procés d’integració resulta encara més estrident
si es té en compte la naturalesa i les característiques d’aquest poder dins de les insti-
tucions de la Unió Europea. En efecte, i amb l’excepció del Tribunal de Justícia de
la Comunitat i del Tribunal de Primera Instància, la Comunitat Europea no comp-
ta ni amb òrgans judicials propis i exclusius, ni —cosa encara més sorprenent—
amb un veritable sistema judicial, entenent aquest sistema com un conjunt coordi-
nat i estructurat d’òrgans judicials.
La peculiaritat del poder judicial a la Unió Europea es fa evident si es compara
AUTONOMIES · 29
34
1. Una consideració inicial sobre la terminologia emprada en els documents base de la Conven-
ció es pot trobar a Bernard, M. i Salinas Alcega, S., «Algunas reflexiones sobre la Convención para la
elaboración de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea y la nueva Convención», a
Herrero de la Fuente, A. (ed.), La Carta de derechos fundamentales de laUnión Europea. Una perspectiva
pluridisciplinar, Zamora, 2003, pàg. 11 a 31, esp. pàg. 26.
amb altres fórmules d’organització judicial seguides en diferents comunitats políti-
ques complexes, integrades per unitats territorials amb institucions legislatives prò-
pies. Aquestes comunitats —anomenades estats federals, confederacions, estats regio-
nals o estat de les autonomies— topen amb un problema compartit, el de com
aconseguir una interpretació i una aplicació uniformes del dret creat per les seves
instàncies centrals o comunes. La unitat del conjunt d’ens territorials amb poder le-
gislatiu propi (estats, províncies, Länder, comunitats autònomes o regions) s’acon-
segueix, primerament, a través de l’existència d’un poder legislatiu central amb la
capacitat de dictar normes sobre un conjunt de matèries que s’imposen amb caràc-
ter general. Ara bé, aquesta unitat es veuria compromesa si les diverses administra-
cions, i, sobretot, els òrgans jurisdiccionals, interpretessin i apliquessin les normes
comunes de manera diferent en cada ens territorial, ja que, en efecte, és en últim
terme la interpretació judicial en l’aplicació de la llei (com a expressió del poder de
dictar «l’última paraula» propi de la jurisdicció) la que s’imposa tant a la resta dels
poders públics com als ciutadans. La qüestió és, doncs, com organitzar el poder ju-
dicial en una comunitat política territorialment complexa per tal de garantir una
interpretació uniforme de les normes comunes a tots els seus ens territorials.
Amb tots els matisos i cauteles que són aplicables, el problema de la interpreta-
ció judicial uniforme del dret comú es planteja a la Unió Europea de manera similar
al que ocorre en estats federals o, en general, políticament descentralitzats. Ara bé,
la resposta donada en el cas europeu difereix dels models adoptats en els diversos ti-
pus d’estats compostos.
Una primera fórmula (que podríem denominar model espanyol) consistiria a ex-
cloure radicalment tots els òrgans del poder judicial de la distribució de poders en-
tre ens territorials. L’única jurisdicció existent seria la central (a Espanya, l’«esta-
tal»), i s’exclouria l’existència de poders judicials de cada ens territorial. Un sol
sistema o organització judicial, deslligat de les instàncies territorials infraestatals, se-
ria competent per aplicar tant el dret comú (central) com el dret dels ens territo-
rials. D’aquesta manera, el problema de l’aplicació uniforme del dret comú es resol
mitjançant una fórmula molt simple.2
Una fórmula més complexa (i més respectuosa amb la divisió territorial del po-
der) seria la que consistiria a admetre l’existència de poders judicials propis en els
ens territorials, i reservaria, però, la interpretació i l’aplicació del dret comú (fede-
ral) a una organització judicial central o federal, paral·lela a les organitzacions judi-
cials de les entitats territorials, que culminaria en un òrgan superior, unificador de
la jurisprudència. Aquest és el sistema dels Estats Units d’Amèrica, que es basa en el
dualisme entre la jurisdicció federal, presidida pel Tribunal Suprem, i les jurisdic-
cions dels diferents estats, cadascuna de les quals és presidida pel seu respectiu Tri-
bunal Suprem. Com a regla general, el dret federal és aplicat pels tribunals federals,
amb la qual cosa s’assegura una interpretació uniforme, gràcies a l’existència d’una
última instància supraordenada jeràrquicament als tribunals federals restants. La
unitat interpretativa i aplicativa queda garantida pel principi stare decisis i la pree-
Luis López Guerra, El poder judicial espanyol davant la Unió Europea 35
2. Respecte a aquesta qüestió, em remeto al meu treball «Poder judicial y comunidades autóno-
mas», a Rodríguez Arana, J. i García Mexía, P. (ed.), Curso de derecho público de las comunidades autó-
nomas, Madrid, 2003, pàg. 351-371.
minència dels criteris interpretatius del Tribunal Suprem; aquest, a més, resol els
conflictes entre estats i garanteix la preeminència de la Constitució.3
La fórmula que se segueix a la República Federal d’Alemanya és més descentra-
litzada (en termes de distribució territorial del poder). En aquest cas, no hi ha una
doble estructura paral·lela de tribunals federals i dels Länder, sinó una única organit-
zació territorial, en cada land, dels seus tribunals propis; en altres paraules, no hi ha
(a diferència del cas nord-americà) una judicatura federal en el nivell de land
paral·lela a la judicatura territorial. És la judicatura de cada land la que interpreta i
aplica tant el dret federal com el dret propi del land. La uniformitat d’interpretació
de les normes federals s’aconsegueix gràcies a l’existència, en el nivell de la Federa-
ció, d’un graó de tribunals federals superiors, els quals serveixen d’última instància
unificadora en l’aplicació del dret. Els tribunals federals són, doncs, únicament
aquells que ocupen la cúspide del sistema judicial.4
Allò que caracteritza l’organització del poder judicial a la Comunitat Europea
és que ni existeix una jerarquia de tribunals propis, paral·lela a la jerarquia de tribu-
nals nacionals (com en el cas nord-americà), ni existeix una cúspide judicial d’àm-
bit europeu davant la qual es pugui recórrer per raó de les decisions dels tribunals
nacionals (com en el cas alemany). En altres paraules, no hi ha una última instància
judicial comunitària davant la qual es pugui recórrer, mitjançant tècniques com la
cassació, l’apel·lació o qualsevol altra, a causa de la interpretació i l’aplicació del dret
comunitari efectuades pels tribunals dels diversos països. La presència i l’actuació
d’un òrgan judicial propi de la Comunitat (el Tribunal de Justícia de la Comunitat)
responen a plantejaments diferents.
En efecte, en el disseny del poder judicial a la Comunitat Europea preval essen-
cialment el principi de subsidiarietat, en tant que s’encomana als mateixos òrgans
judicials nacionals l’aplicació jurisdiccional del dret comunitari. Així, doncs, seran
els òrgans judicials de cada país, d’acord amb les seves pròpies normes de procedi-
ment, els que apliquin les normes de la Unió Europea. Però, contràriament al que
succeeix en els ordenaments complexos exposats més amunt, aquesta aplicació no
restarà subjecta a la revisió, per via de recurs, d’una instància superior unificadora.
En altres paraules, no hi ha un tribunal suprem, o un tribunal de cassació comuni-
tari, al qual es pugui accedir per via de recurs davant les decisions de les més altes
instàncies jurisdiccionals de cada país.5El Tribunal de Justícia no es configura de
cap manera com un tribunal de cassació respecte a instàncies nacionals. Per bé que
disposa de diverses competències en relació amb el compliment de la normativa co-
munitària pels òrgans de la Comunitat i dels estats membres, aquestes competèn-
AUTONOMIES · 29
36
3. Per a una visió inicial del sistema nord-americà, vegeu Ruiz, G., Federalismo judicial (El mode-
lo americano), Madrid, 1994.
4. Sobre el sistema alemany, vegeu Wolf, M., Gerichtverfassungsrecht aller Verfahrenszweige, Mu-
nic, 1987, esp. pàg. 50-53.
5. Fins i tot quan en algun moment (com en l’anomenat Projecte Spinelli, de 1984) es va poder
proposar la creació d’un tribunal de cassació europeu. Vegeu Ruiz-Jarabo Colomer, D., «La articula-
ción de los tribunales de la Unión Europea y de la estructura judicial de los estados miembros», a E.
García de Enterría (dir.), La encrucijada constitucional de la Unión Europea, Madrid, 2002, pàg. 509-
519, esp. pàg. 511. Del mateix autor, i en relació amb aquesta qüestió, Ruiz-Jarabo Colomer, D., El
juez nacional como juez comunitario, Madrid, 1993, pàg. 28 i seg.
cies no s’estenen a l’examen i la revisió de les decisions d’òrgans jurisdiccionals na-
cionals.
L’instrument de què disposa el Tribunal de Justícia per assegurar una interpreta-
ció uniforme del dret europeu per part dels òrgans jurisdiccionals dels diversos paï-
sos membres és, com és ben sabut, el que proporciona l’art. 234 del TCE, és a dir, la
qüestió prejudicial, mitjançant la qual els òrgans jurisdiccionals nacionals tenen la
possibilitat —o, en el cas de les últimes instàncies, l’obligació— de demanar al Tri-
bunal de Justícia que es pronunciï sobre la interpretació de normes de dret comuni-
tari. Ara bé, aquesta qüestió prejudicial no es configura, com és evident, com un re-
mei o un recurs davant decisions judicials ja adoptades, sinó com una via per obtenir,
en el curs d’un procediment en què s’hagin d’aplicar normes de dret europeu, una
guia autoritzada sobre la interpretació que s’ha de donar a aquestes normes.6
S’ha assenyalat que aquesta original fórmula separa netament les funcions d’in-
terpretació del dret comunitari (que corresponen en últim terme al Tribunal de Jus-
tícia), d’una banda, i d’aplicació d’aquest dret, de l’altra (funció que quedaria a càr-
rec dels tribunals nacionals).7Per això s’indicava més amunt que, clar i català, no es
pot parlar d’un sistema judicial europeu, per tal com no hi ha un últim graó juris-
diccional que, per la via de recursos, imposi una línia jurisprudencial comuna. El
que hi ha són diversos sistemes jurisdiccionals nacionals, cadascun amb el seu òrgan
o òrgans d’última instància, la jurisprudència dels quals s’haurà de veure unificada
per la interpretació provinent del Tribunal de Justícia.
El jutge nacional és, doncs, al mateix temps el jutge ordinari de dret europeu:
el Tribunal de Justícia es configura com un òrgan jurisdiccional que disposa única-
ment de les competències que li han estat atribuïdes específicament, entre les quals
no figura la de revisar o corregir per via de recurs les decisions dels tribunals nacio-
nals. Per tant, es manté una descentralització radical en l’exercici de la potestat ju-
risdiccional, de manera que, amb les excepcions corresponents a les atribucions es-
pecífiques del Tribunal de Justícia de la Comunitat Europea, correspon als jutges
nacionals entendre en els casos plantejats en aplicació de les normes comunitàries.
L’absència d’una jerarquia europea de tribunals té conseqüències rellevants en
la relació «horitzontal» entre jutges i tribunals, relació que, dins de l’anomenat «es-
pai judicial europeu», està donant lloc a l’aparició d’una sèrie d’instruments de
col·laboració certament nous.8Però, per damunt de tot, la definició del jutge nacio-
nal com a jutge comunitari afecta profundament la posició del jutge respecte a la je-
rarquia de fonts; en algun cas, com a Espanya, suposa fins i tot un canvi en el seu
paper constitucional.
Luis López Guerra, El poder judicial espanyol davant la Unió Europea 37
6. Un comentari il·luminador en relació amb aquest tema és el de Rodríguez Iglesias, G. C., «La
función del derecho y el juez en la Unión Europea», a Arbor, núm. 657 (2000), pàg. 57-77, esp. pàg. 71.
7. Ruiz-Jarabo Colomer, D., «El papel del juez nacional en la aplicación del derecho comunita-
rio», a Cuadernos Europeos de Deusto, núm. 16 (1997), pàg. 123.
8. Sobre aquest aspecte de col·laboració horitzontal (que no pot ser objecte de tractament en
aquestes línies) ja comptem amb literatura abundant. Vegeu, com a exemple, Borrás, A., (coord.) Coo-
peración jurídica internacional en materia civil. El Convenio de Bruselas, Madrid, 2001. També Rancé,
P. i De Baynast, O., L’Europe judiciaire. Enjeux et perspectives, París, 2001, així com Arias Rodríguez, J.
M., «Consideraciones sucintas sobre la cooperación civil en el espacio judicial europeo», a Revista del
Poder Judicial, núm. 66 (2002), pàg. 75-105.
3. El canvi en la posició constitucional del jutge
El procés d’integració europea està representant, i probablement ho continuarà
fent en el futur, una alteració en la posició del jutge respecte al sistema de fonts, així
com en la concepció tradicional de la seva subjecció a l’imperi de la llei, d’una natu-
ralesa que sens dubte es podria definir adequadament com una revolució constitu-
cional.9Això deriva, d’una banda, de la fórmula descentralitzada de configuració
del poder judicial a la Comunitat Europea; però també, i conjuntament, de la natu-
ralesa i els efectes del dret comunitari, tal com han estat definits, a partir de la inter-
pretació dels tractats constitutius, pel Tribunal de Justícia de la Comunitat Euro-
pea, particularment en allò que es refereix a les notes d’efecte directe i preeminència
que s’atribueixen a aquest dret. La combinació de tots aquests elements condueix a
una redefinició del paper del jutge i a un reforçament notable de la posició que ocu-
pa en el conjunt dels poders públics.
L’efecte directe del dret comunitari (proclamat inicialment, com és ben sabut,
en la Sentència Van Gend and Loos, de 1963, pel Tribunal de Justícia) suposa «la po-
sibilidad de que los particulares invoquen ante los tribunales nacionales los derechos que
les confieren las normas comunitarias sin ningún elemento complementario de derecho
interno, a condición de que dichas normas sean suficientemente precisas e incondiciona-
les».10 No es requereix necessàriament, doncs, en aquest supòsit, una acció estatal
«transformadora» del dret comunitari en dret nacional. El dret comunitari, per la
seva mateixa naturalesa —definida pel Tribunal de Justícia—, crea immediatament
drets subjectius exigibles davant els tribunals.
A aquest efecte directe, com a nota essencial del dret comunitari, s’uneix
(també creació de la jurisprudència del Tribunal de Justícia) la preeminència d’a-
quest dret. En aquest sentit, el Tribunal de Justícia ha establert que l’eficàcia del
dret comunitari no es pot fer dependre del seu acord o la seva concordança amb
normes nacionals: en cas de conflicte entre aquestes normes i les d’origen comu-
nitari, originari o derivat, ha de prevaler el dret comunitari. Aquesta afirmació,
continguda ja en Costa v. Enel (1964), es va precisar en Simmenthal(1988), en el
sentit que, en el supòsit de conflicte entre normes comunitàries i nacionals, l’a-
plicació preferent de les primeres no hauria de dependre de cap pronunciament
previ relatiu a la validesa o la constitucionalitat de les normes nacionals. En al-
tres paraules, en cas de conflicte, el jutge nacional, actuant com a jutge comuni-
tari, simplement hauria d’aplicar la norma comunitària i inaplicar la nacional,
sense necessitat que ell mateix, o un altre tribunal, passés a analitzar l’estatus de
la norma nacional.
En termes pràctics, això comporta que el jutge ha d’inaplicar la norma interna a
favor de l’aplicació del dret comunitari. Ara bé, aquesta inaplicació revesteix una
transcendència especial, tant en el cas espanyol com en el dels altres països de la
Unió Europea, quan es planteja en relació amb normes internes (postconstitucio-
AUTONOMIES · 29
38
9. Així, Ruiz-Jarabo Colomer, D., «El papel...», op. cit., pàg. 125: «La función del juez interno
queda enriquecida al ser instituido como juez de derecho común del ordenamiento jurídico comunitario.
Su condición constitucional queda modificada de manera importante».
10. Rodríguez Iglesias, «La función...», op. cit., pàg. 65.
nals) amb rang de llei. En efecte, la seva inaplicació introduiria una excepció relle-
vant —o, si més no, una matisació— a la concepció clàssica del principi general de
subjecció del jutge a la llei, tal com s’expressa en l’art. 117.1 de la Constitució es-
panyola. Aquesta subjecció suposa, en efecte, que el jutge no podrà inaplicar una
llei postconstitucional vigent, fins i tot en cas que consideri que la llei conté man-
dats inconstitucionals. L’única via de què disposa el jutge per evitar l’aplicació d’u-
na llei que el mateix jutge reputi inconstitucional seria el plantejament de la qüestió
d’inconstitucionalitat que preveu l’art. 163 de la Constitució. En paraules de Ruiz-
Jarabo, «[Simmenthal] confiere al juez nacional un poder tal, al permitirle controlar
la sumisión al derecho comunitario de su legislación nacional, que modifica de hecho el
sistema constitucional de los estados miembros».11
Però els principis d’efecte directe i de preeminència del dret europeu afecten de-
cisivament la posició del jutge davant la llei nacional: a diferència del que ocorre des
de la perspectiva constitucional «interna», malgrat que el jutge espanyol no pot ina-
plicar una norma amb rang de llei si considera que s’oposa a la Constitució, des d’u-
na perspectiva que parteixi del dret europeu el jutge nacional sí que disposa de la
possibilitat d’inaplicar normes nacionals amb rang de llei. Existeix, doncs, un siste-
ma que es podria qualificar de control difús de l’adequació de les lleis nacionals al
dret comunitari, originari o derivat, dret que, en la pràctica i en virtut de les deci-
sions Costa i Simmenthal, es col·locaria en un nivell jeràrquic superior a les normes
«internes». Aquest sistema de control seria, mutatis mutandis, similar al control di-
fús de constitucionalitat propi d’aquells ordenaments en què el jutge ordinari dis-
posa de la possibilitat de dur a terme un control de la constitucionalitat de les lleis.
En comptes de control de constitucionalitat caldria parlar, amb referència a la posi-
ció del jutge en aplicació de la norma europea, d’un control de comunitarietat
(o europeïtat) de la norma nacional. El que importa és que, a l’interior de l’ordena-
ment europeu, el jutge es converteix de fet en jutge de la llei nacional. Certament,
en la seva tasca pot o ha de veure’s ajudat pel plantejament de la qüestió prejudicial
de l’art. 234 TCE davant el Tribunal de Luxemburg. Però cal no oblidar que aques-
ta qüestió, com també el pronunciament corresponent del Tribunal de Justícia de la
Comunitat Europea, no versaran, almenys directament, sobre la llei nacional i la
seva eventual inaplicació, sinó sobre la interpretació que caldrà donar a normes de
dret europeu. El jutge nacional, a la vista de la resposta a la seva qüestió pel Tribunal
de Justícia referent a la interpretació de la norma europea, haurà d’adoptar, per ell
mateix, la decisió oportuna relativa a si aplica o no la norma nacional rellevant per a
cada cas.
Difícilment es podria exagerar la importància d’aquesta transmutació del paper
del jutge de passar d’estar subjecte a l’imperi de la llei a convertir-se en jutge de la
mateixa llei. D’una banda, l’augment acumulatiu de la densitat del dret comunitari
anirà incrementant indubtablement el nombre de supòsits de la seva aplicabilitat
per part del jutge nacional, com també la possibilitat de generar conflictes entre la
normativa comunitària i la normativa nacional amb rang de llei; en conseqüència,
també augmentaran les possibilitats que el jutge nacional actuï com a jutge de la
Luis López Guerra, El poder judicial espanyol davant la Unió Europea 39
11. Ruiz-Jarabo Colomer, D., «El papel...», op. cit., pàg. 128.
llei, amb la col·laboració, si s’escau, del Tribunal de Justícia mitjançant el planteja-
ment de la qüestió prejudicial.12
Però, a més, cal recordar una dada addicional. En els sistemes jurisdiccionals
nacionals, la via de recurs, dins de l’estructura dels tribunals, condueix al fet que si-
gui en últim terme el Tribunal Suprem qui, a través de la cassació, acabi decidint so-
bre aquells casos en què es planteja l’aplicació o la inaplicació del dret nacional a la
vista dels mandats del dret comunitari. Sens dubte, les formes en què aquest tipus
de qüestions arribin al coneixement del Tribunal Suprem seran molt diverses:13
però (de manera semblant al que succeeix en els sistemes de jurisdicció constitucio-
nal difusa), pel que fa a l’avaluació de la llei nacional, prenent el dret comunitari
com a cànon, serà en definitiva el Tribunal Suprem qui actuï com a jutge últim de la
llei, o, si es vol, de la «comunitarietat» de la llei.
Hi ha un segon aspecte que pot merèixer alguna atenció. En la formulació tra-
dicional del paper del jutge respecte a la llei, al Tribunal Constitucional li correspo-
nia el «monopoli del rebuig». És a dir, el jutge nacional ordinari podia certament
avaluar la constitucionalitat de la llei que havia d’aplicar en un cas concret, i, a con-
seqüència d’aquesta avaluació, podia aplicar la llei, si considerava que era conforme
a la Constitució, o bé, si no ho considerava així, elevar la qüestió d’inconstitu-
cionalitat al Tribunal Constitucional; el que no podia fer, òbviament, en l’ordena-
ment espanyol, era inaplicar la llei. D’aquesta manera, el Tribunal Constitucio-
nal no conservava el monopoli en l’avaluació de la llei, pero sí el «monopoli del
rebuig». Això col·locava el Tribunal Constitucional en una posició central en el sis-
tema, per tal com era l’únic òrgan que es podia pronunciar sobre la inconstitucio-
nalitat de la llei, sotmès únicament a la Constitució i a la seva llei orgànica, d’acord
amb l’art. 1 LOTC.
Es pot observar que les frases que precedeixen estan en temps passat. El «mono-
poli del rebuig» és també quelcom pretèrit, almenys quant a la relació entre llei na-
cional i dret comunitari, tenint en compte el que s’ha dit més amunt. Malgrat que
el Tribunal Constitucional manté el monopoli del rebuig en l’àrea de la constitucio-
nalitat, en el sentit que és l’únic poder de l’Estat que pot declarar formalment la in-
constitucionalitat amb efectes erga omnes, d’una disposició amb rang de llei, no és
menys cert que el sistema «difús» de control d’adequació de les normes nacionals a
la normativa comunitària porta al fet que el rebuig per inaplicació d’una norma le-
gal (similar a allò que alguns ordenaments llatinoamericans anomenen inconstitu-
cionalidad en el caso concreto) sigui ara patrimoni de tots els jutges, o com a mínim
de tots els jutges que han d’aplicar dret comunitari.
Això no resulta únicament de la doctrina i la jurisprudència del Tribunal de Jus-
tícia de la Comunitat Europea, sinó de la mateixa doctrina del Tribunal Constitu-
AUTONOMIES · 29
40
12. Així i tot, no és necessari exagerar l’entitat quantitativa del procediment prejudicial. D’acord
amb l’Informe del Tribunal de Justícia de la Comunitat Europea corresponent a l’any 2001 (Luxem-
burg, 2002), fins aquell any s’havien plantejat 4.618 qüestions prejudicials, de les quals 134 correspo-
nien a òrgans judicials espanyols.
13. Com és lògic, el Tribunal Suprem no pot revocar el plantejament d’una qüestió prejudicial
per part d’un òrgan judicial inferior, però sí que pot decidir plantejar-la ell mateix quan l’òrgan infe-
rior no ho hagi fet.
cional. Com es veurà, aquest, en efecte, ha rebutjat —correctament, a la vista de
Simmenthal— que hagi d’entendre en la contradicció entre la normativa nacional i la
normativa comunitària, per tal com la seva missió es restringeix a vetllar per l’ade-
quació de les normes legals a les normes de rang constitucional. En el marc de l’or-
denament europeu, la funció d’aplicar les normes comunitàries correspondria, com
s’ha dit, al jutge ordinari; la tasca d’interpretar aquestes últimes, en darrer terme, al
Tribunal de Justícia de Luxemburg. La posició del Tribunal Constitucional queda
així notablement desdibuixada.
4. El Tribunal Constitucional, camí de la marginació?
Davant el reforçament dels poders del jutge ordinari, el procés d’integració pot
suposar (i, de fet, ho està fent) una afectació negativa de la rellevància de la jurisdic-
ció constitucional. Encara que formalment continua mantenint el monopoli del re-
buig (només el Tribunal pot declarar la inconstitucionalitat d’una llei), la seva posi-
ció com a òrgan superior de depuració de l’ordenament i d’intèrpret suprem de la
Constitució, i, per tant, de la llei, es veu considerablement disminuïda. I això en
virtut de la mateixa força vinculant del dret comunitari, i els principis d’efecte di-
recte i de preeminència, i també a conseqüència de decisions del mateix Tribunal
Constitucional, restringint el seu àmbit d’actuació en l’anàlisi i l’examen de la cons-
titucionalitat d’actes i decisions dels poders públics espanyols.
a) Una dada prèvia: l’exclusió de la jurisdicció constitucional sobre l’adequació
de la llei als tractats internacionals
Prèviament a la formulació per part del Tribunal Constitucional de la seva posi-
ció respecte al paper de la jurisdicció constitucional quant a la relació entre dret in-
tern i dret europeu, el Tribunal havia fixat una doctrina que en part es pot conside-
rar precedent lògic d’aquesta posició. Aquesta doctrina es va formular en relació
amb la qüestió de la compatibilitat entre tractats internacionals ratificats per Es-
panya i normes legals que contradiguessin els mandats continguts en aquests trac-
tats. L’art. 96 CE disposa que aquests tractats formaran part de l’ordenament in-
tern, i que «sus disposicions sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la
forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales de derecho
internacional». Això ha plantejat la qüestió de si el Tribunal Constitucional seria
competent per jutjar la constitucionalitat d’una llei que, després de l’aprovació d’un
tractat, introduís mandats contraris a les disposicions del tractat corresponent. Es
podria considerar que aquesta llei vulneraria, en aquest cas, l’art. 96 CE, i que, per
tant, podria ser susceptible d’una declaració d’inconstitucionalitat?
El Tribunal Constitucional no ho ha entès així i ha rebutjat la seva compe-
tència per jutjar la suposada contradicció entre les disposicions d’un tractat i d’una
llei posterior. El Tribunal Constitucional, davant la qüestió relativa a l’«adecuación
de una norma legal a lo preceptuado por el tratado, que tiene también fuerza de ley
en el ordenamiento anterior», s’ha pronunciat en el sentit que «el examen de esa
supuesta contradicción no corresponde a este Tribunal» (STC 49/1988, FJ 14). Es
Luis López Guerra, El poder judicial espanyol davant la Unió Europea 41
tractaria (en absència d’una derogació, modificació o suspensió explícita del trac-
tat, o d’alguna de les seves disposicions) d’una qüestió relativa a la selecció de
la norma aplicable, tasca que correspondria al jutge ordinari, i no al Tribunal
Constitucional.
b) El control del Tribunal Constitucional sobre l’adequació de la llei al dret comunitari
Aquesta doctrina deixava oberta, en l’àmbit del dret comunitari, la pregun-
ta de si la posició, diguem-ne d’autorestricció, del Tribunal en relació amb la con-
tradicció entre tractats i lleis posteriors s’estenia també a la contradicció entre
la normativa legal nacional i les disposicions del dret comunitari, tant originari
(tractats fundacionals) com derivat. Naturalment, la resposta del Tribunal va
ser positiva, i es va expressar clarament en la seva Sentència 28/1991 (cas Eleccions
al Parlament Europeu) i, més àmpliament, en decisions posteriors. Val la pena
reproduir el ben conegut fragment del fonament jurídic 5 de la Sentència en el cas
Eleccions:
«Ahora bien, es evidente que ni el Tratado de adhesión a las Comunidades Europeas
ni el derecho de éstas integra, en virtud del referido artículo 96.1, el canon de constitu-
cionalidad bajo el que hayan de examinarse las leyes del Estado español. Ningún tratado
internacional recibe del artículo 96.1 CE más que la consideración de norma que, do-
tada de la fuerza pasiva que el precepto le otorga, forma parte del ordenamiento inter-
no; de manera que la supuesta contradicción de los tratados por las leyes o por otras dis-
posiciones normativas posteriores no es cuestión que afecte a la constitucionalidad de
éstas, y que por tanto deba ser resuelto por el Tribunal Constitucional (STC 49/1988,
FJ 14 in fine) sino que, como puro problema de selección del derecho aplicable al caso
concreto, su resolución corresponde a los órganos judiciales en los litigios de que conoz-
can. En suma, la eventual infracción de la legislación comunitaria europea por leyes o
normas estatales o autonómicas posteriores no convierte en litigio constitucional lo que
sólo es un conflicto de normas infraconstitucionales que ha de resolverse en el ámbito de
la jurisdicción ordinaria.»
La citació és llarga, però reflecteix un punt de vista que, fins i tot en ocasions
criticat14 (i parcialment matisat en la mateixa doctrina constitucional), continua re-
presentant la postura oficial del Tribunal Constitucional quant a la seva negativa a
entrar en l’anàlisi de les eventuals contradiccions entre dret nacional i dret comuni-
tari.15 Aquesta posició, d’altra banda, apareix com la més congruent amb la doctri-
na Simmenthal.
AUTONOMIES · 29
42
14. Per exemple, i molt aviat, per Ruiz-Jarabo Colomer, D., a El juez nacional..., op. cit.,
pàg. 63 i seg.
15. Una anàlisi de la posició del Tribunal es pot trobar a López Castillo, A., «La jurisprudencia
iuscomunitaria del Tribunal Constitucional a doce años de la integración española en las Comunida-
des Europeas», a Revista de Estudios Políticos, núm. 99 (1998), pàg. 189-215, i Ortiz Vaamonde, S.,
«El Tribunal Constitucional ante el derecho comunitario», a Revista Española de Derecho Constitucio-
nal, núm. 61 (2002), pàg. 301-347. Per a una anàlisi exhaustiva, s’ha de destacar el llibre d’Alonso
García, R. (en premsa en el moment de redactar-se aquestes línies), El juez español y del derecho comu-
nitario. Jurisdicciones constitucional y ordinaria frente a su primacía y eficacia.
c) Tribunal Constitucional i plantejament de la qüestió prejudicial
de l’article 234 TCE
La negativa del Tribunal Constitucional a entrar en l’examen de la compatibili-
tat entre dret nacional i dret comunitari confirmava la posició del jutge ordinari
com a autèntic jutge europeu, així com de jutge de la «comunitarietat» de l’ordena-
ment. Es confirmava també un nou i notable poder del jutge ordinari: el d’inaplicar
normes amb rang de llei, com a resultat de l’anàlisi de la seva adequació a l’ordena-
ment comunitari, sense necessitat de recórrer, per a aquesta inaplicació, al Tribunal
Constitucional.
Aquest poder, tanmateix, no és —ni podria ser— il·limitat. La necessitat d’una
aplicació uniforme del dret comunitari implica la correlativa necessitat d’una inter-
pretació uniforme: i, en aquest aspecte, el recurs a la qüestió prejudicial davant el
Tribunal de Justícia adquireix una importància central, per tal com serveix per uni-
ficar aquesta interpretació. La qüestió procedirà en efecte quan el jutge nacional
consideri necessària una decisió sobre aquesta qüestió del Tribunal de Justícia, in-
terpretativa de les normes comunitàries, per poder emetre la seva decisió. I és en
aquest aspecte on al Tribunal Constitucional li podria quedar un marge per desen-
volupar un paper rellevant en l’àmbit del dret comunitari: és a dir, en tot allò que es
refereix al control del plantejament pels jutges de la qüestió prejudicial.
En efecte, aquest plantejament depèn de la decisió del jutge nacional en els ter-
mes de l’art. 234 TCE. Però les decisions dels jutges nacionals sí que resten subjec-
tes a la revisió del Tribunal Constitucional, per la via del recurs d’empara, en el
supòsit que resultin afectats drets fonamentals. Es podria considerar, si més no hi-
potèticament, que la negativa il·legítima d’un jutge nacional a plantejar la qüestió
prejudicial podria comportar una vulneració d’algun dret fonamental, com el dret a
la tutela judicial efectiva reconegut en l’art. 24 de la Constitució. Per aquesta via
(revisant la pertinència del plantejament de la qüestió prejudicial) el Tribunal
Constitucional podria continuar detenint competències relatives a l’adequació del
dret nacional al dret comunitari.
Com és ben sabut, el Tribunal Constitucional també ha rebutjat aquesta possi-
bilitat. Diverses sentències s’han enfrontat explícitament amb aquest tema, en oca-
sió de recursos d’empara en què es demana al Tribunal que consideri la vulneració
del dret a la tutela judicial de l’art. 24 de la Constitució davant la negativa dels tri-
bunals a formular la qüestió prejudicial relativa a una interpretació de normes co-
munitàries, qüestió reputada pels recurrents com a essencial per determinar la com-
patibilitat amb aquestes normes del dret espanyol aplicable. En la Sentència
11/1993 (cas API) el Tribunal va mantenir que «ninguna vulneración existe del dere-
cho a la tutela judicial efectiva sin indefensión del artículo 24.1 CE cuando el juez esti-
ma, razonadamente, que no alberga dudas sobre la interpretación que habría de darse a
(una) Directiva» (FJ 2), posició corroborada en la Sentència 180/1993 (cas Gómez
Montelio). En aquesta darrera s’afirma que «no procederá que se suscite la cuestión pre-
judicial cuando el juez no tenga duda sobre cuál sea la interpretación que ha de darse a
la disposición comunitaria, o cuando la respuesta que el Tribunal de Justicia de las Co-
munidades Europeas pueda dar a dicha cuestión no sea determinante de la solución que
haya de darse al litigio», i, en conseqüència, estima que «ninguna vulneración existe
Luis López Guerra, El poder judicial espanyol davant la Unió Europea 43
de los derechos garantizados por el artículo 24.1 CE cuando el Tribunal estima que no
alberga dudas sobre la interpretación que habría de darse a (una) directiva».16
5. Les «línies de defensa» del Tribunal Constitucional
El reconeixement per part del Tribunal Constitucional del caràcter propi de
l’ordenament comunitari i la seva caracterització de la contradicció entre les nor-
mes comunitàries i les normes internes com a mancada de rellevància constitucio-
nal troba, malgrat tot, alguns límits. L’autorestricció de la competència del Tribunal
per conèixer possibles conflictes entre el dret comunitari i el dret intern mostra al-
menys dues excepcions, en ocasió de les quals el Tribunal es reserva la possibilitat de
pronunciar-se sobre actuacions jurídiques inserides en l’ordenament comunitari, a
l’efecte de protegir la preeminència constitucional. Aquestes excepcions es referei-
xen, d’una banda, a la garantia dels drets fonamentals, i, de l’altra, a la preservació
dels mecanismes de reforma constitucional, com a expressió de la preeminència
constitucional. I és de destacar que la capacitat de revisió que el Tribunal es conce-
deix respecte a la compatibilitat entre normes comunitàries i nacionals es refereix
als casos en què aquestes normes de dret intern estiguin recollides en la Constitució.
Com es veurà, les línies que ara s’apunten relatives a l’evolució de l’estructura consti-
tucional europea no deixen d’amenaçar substancialment aquestes «línies de defensa».
a) Tribunal Constitucional, drets fonamentals i dret comunitari
Pel que fa a la garantia de drets fonamentals, el Tribunal Constitucional ha ex-
ceptuat la seva posició general, manifestada en el cas Eleccions, que remetia al jutge
ordinari l’examen de la compatibilitat entre dret intern i dret comunitari. En efecte,
en una decisió posterior, el Tribunal Constitucional es reserva el coneixement, mit-
jançant la via del recurs d’empara, d’aquells casos en què, en aplicació de normes de
dret comunitari, els poders públics espanyols haguessin pogut afectar drets recone-
guts com a fonamentals en la Constitució espanyola. Aquesta posició es va mani-
festar amb rotunditat en la Sentència 64/1991 (cas Apesco), en què es plantejava el
tema de l’extensió de la jurisdicció d’empara del Tribunal Constitucional en els
supòsits en què els poders públics espanyols haguessin actuat en execució de nor-
mes comunitàries que afectaven drets fonamentals.
La doctrina s’ha ocupat abundosament de comentar les afirmacions del Tribu-
nal a Apesco.17 De manera resumida, es poden assenyalar tres idees bàsiques contin-
gudes en aquesta Sentència. Primerament, que el Tribunal no considera que sigui
funció seva protegir el compliment de mandats del dret comunitari («en el presente
asunto a este Tribunal no le corresponde resolver si la actividad de los poderes públi-
cos aquí impugnada se acomoda o no al derecho comunitario europeo»), sinó exa-
minar si s’han respectat drets fonamentals reconeguts en la Constitució espanyola
AUTONOMIES · 29
44
16. Vegeu, sobre aquesta qüestió, Azpitarte Sánchez, M., El Tribunal Constitucional ante el con-
trol del derecho comunitario derivado, Madrid, 2002, pàg. 114 i seg.
17. Per exemple, López Castillo, op. cit., pàg. 213-214.
(«El único problema sobre el que hemos de pronunciarnos es el de si la normativa estatal
y los actos de ejecución aplicados a los recurrentes se compadecen o no con las exigencias
de igualdad y no discriminación del artículo 14 de la Constitución»). En segon lloc,
el Tribunal considera irrellevant, a l’efecte d’afirmar la seva jurisdicció, el fet que
les autoritats administratives espanyoles actuïn en execució de normes comunità-
ries: això no les priva del seu caràcter d’Administració nacional, ni les converteix en
autoritats comunitàries, ni en «agentes comunitarios no sujetos al Derecho interno».
Finalment (i aquest seria el pronunciament fonamental a l’efecte d’aquesta
exposició), el Tribunal manté que el control d’un acte del poder públic dictat
en execució del dret europeu que pogués lesionar un dret fonamental correspon a la
jurisdicció constitucional. Per aquesta via, doncs, el Tribunal manté que l’examen
de la contradicció entre el dret comunitari i el règim nacional dels drets fonamen-
tals sí que continua sent competència seva.
Les (potencials) conseqüències d’aquesta posició són evidents, per tal com el
Tribunal Constitucional manté com a cànon irrenunciable de la legitimitat de qual-
sevol actuació dels poders públics les disposicions constitucionals referents a drets
fonamentals i es reserva l’apreciació del respecte a aquest cànon. Però, hipotètica-
ment, l’aplicació d’una norma comunitària, en interpretació confirmada com a cor-
recta pel mateix Tribunal de Justícia, podria quedar anul·lada pel Tribunal Consti-
tucional pel fet de ser contrària a la Constitució. Encara que només sigui com un
supòsit, s’apunta una «línia de defensa» davant la preeminència del dret comunitari,
en matèria de drets fonamentals reconeguts constitucionalment.18
b) Dret comunitari originari i reforma de la Constitució
Una segona reserva a favor de la seva pròpia jurisdicció ha estat l’establerta pel
Tribunal Constitucional en relació amb el dret comunitari originari, és a dir, res-
pecte als tractats constitutius. Aquesta reserva es refereix (i en això presenta un ele-
ment comú amb l’anterior) a supòsits d’incompatibilitat entre el dret comunitari
i les previsions que conté el text constitucional. L’ocasió perquè el Tribunal hagi
expressat aquesta reserva ha estat, fins ara, la Declaració d’1 de juliol de 1992 (cas
Maastricht), relativa a la compatibilitat entre les reformes introduïdes en el Tractat
de la Comunitat Europea pel Tractat de Maastricht i el mandat contingut en l’art.
13 de la Constitució.
Com és ben sabut, la qüestió plantejada, en el fons, versava sobre l’abast de
l’art. 93 de la Constitució: o sigui (i sumàriament), sobre si l’habilitació que conce-
deix aquest article a la llei orgànica per tal que «se atribuya a una organización o
institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución»
Luis López Guerra, El poder judicial espanyol davant la Unió Europea 45
18. Malgrat que és cert que es tracta d’una possibilitat fins avui teòrica, de la qual el Tribunal no
ha fet ús, si més no fins ara. En paraules de P. Pérez Tremps, «Es cierto que en ningún momento se ha re-
chazado expresamente que pueda existir un conflicto de ese tipo entre la Constitución y el derecho comunita-
rio, pero también lo es que, pudiendo haberse dicho algo al respecto, no se ha hecho: por el contrario, y de ahí
el calificativo no peyorativo de “colaboracionista”, sobre todo el Tribunal Constitucional se ha manifestado
partidario de acogerse al ius commune de los derechos humanos para evitar conflictos», a «La Constitución
española antes y después de Niza», Cuadernos de Derecho Público, núm. 13 (2001), pàg. 275-276.
incloïa la possibilitat de reformar materialment les clàusules contingudes en el text
de la Constitució. En altres paraules, si els tractats subscrits d’acord amb aquest ar-
ticle prevalien sobre la mateixa Constitució. L’article esmentat suposaria, per tant,
una via sui generis per a la revisió constitucional.
El Tribunal es va pronunciar en contra d’aquesta possibilitat, i, en fer-ho, va es-
tablir la seva pròpia competència per examinar la compatibilitat de les reformes dels
tractats (i, òbviament, les disposicions d’aquests) amb la Constitució.19 En paraules
del Tribunal, «en virtud del artículo 93 las Cortes Generales pueden, en suma, ceder o
atribuir el ejercicio de “competencias derivadas de la Constitución”, no disponer de la
Constitución misma, contrariando o permitiendo contrariar, sus determinaciones, pues
ni el poder de revisión constitucional es una “competencia” cuyo ejercicio fuera suscepti-
ble de cesión, ni la propia Constitución admite ser reformada por otro cauce que no sea
el de su título X, esto es, a través de los procedimientos y con las garantías allí establecidos
y mediante la modificación expresa de su propio texto». Així, doncs, el Tribunal esta-
bleix un límit a la reforma dels tractats constitutius, límit apreciable bé ex ante, mit-
jançant el recurs previ d’inconstitucionalitat, bé d’acord amb la lògica del sistema
de control de constitucionalitat, i això resulta especialment significatiu, ex post, és
a dir, mitjançant un eventual recurs o qüestió d’inconstitucionalitat davant el text
dels tractats ja aprovats. Precisament s’ha assenyalat reiteradament que la raó del re-
curs previ d’inconstitucionalitat rau a evitar les dificultats que sorgirien de la decla-
ració d’inconstitucionalitat d’un tractat ja ratificat. Però no és menys cert que la
Llei orgànica del Tribunal Constitucional considera els tractats internacionals ob-
jecte possible de la declaració d’inconstitucionalitat (art. 27.2 cLOTC) com quel-
com diferent del pronunciament respecte a tractats sobre els quals encara no hagi
recaigut el consentiment de l’Estat (art. 78.1 LOTC). El Tribunal Constitucional es
configura així com a jutge de la constitucionalitat dels tractats constitutius i de la
reforma d’aquests tractats.
6. (Possibles) novetats en el procés d’integració
El resultat del procés de reformes iniciat a Niça —la culminació del qual havia
de tenir lloc en el marc de la Conferència Intergovernamental de 2004—és, en el
moment d’escriure aquestes pàgines, difícil de predir amb una seguretat mínima.
Això no obstant, es poden deduir algunes dades dels documents produïts fins
aquest moment: dades referents no a les actuacions concretes que es duguin a terme
l’any 2004, sinó més aviat a les tendències presents en el procés, unes tendències
que cal suposar que cristal·litzaran més tard o més d’hora en reformes de l’estructu-
ra de la Unió Europea. El ritme amb què es duen a terme aquestes reformes pot ser
més lent o més ràpid: probablement la data 2004 sigui exageradament optimista.
Però no sembla exagerat imaginar que, si alguna vegada es duu a terme una reforma
profunda en les estructures de la Unió, aquesta reforma s’efectuarà dins les vies i en
la direcció que ja apunten els treballs en curs.
AUTONOMIES · 29
46
19. Vegeu Pérez Tremps, P., Constitución española y Comunidad Europea, Madrid, 1993, pàg. 71
i seg., i la bibliografia que s’hi esmenta.
Els documents produïts fins ara —i que reflecteixen aquesta direcció— no deixen
dubtes sobre l’extensió i la intensitat amb què es vol dur a terme aquesta reforma.
La lectura de la Declaració de Laeken, per exemple, ofereix, com a temes proposats
per al futur de la Unió Europea, sota l’epígraf «Desafiaments i reformes per a una
Unió renovada», una llista que integra una millor divisió i definició de competèn-
cies a la Unió Europea, la simplificació dels instruments de la Unió, major de-
mocràcia, transparència i eficiència a la Unió Europea, i una Constitució per als
ciutadans europeus. Tal com s’ha assenyalat, la convocatòria de la Convenció Euro-
pea s’integraria en aquest últim apartat, encara que les seves tasques, òbviament,
també es puguin enquadrar en qualsevol dels anteriors.
Les matèries que caben en una constitució són molt variades. Des de la perspec-
tiva dels canvis que puguin afectar la posició del poder judicial en els països de la
Unió, és possible, però, seleccionar alguns aspectes del text sobre el qual avui treba-
lla la Convenció que podrien tenir alguna incidència sobre aquest poder, ja sigui
l’any 2004 (cosa que no sembla gaire probable), ja sigui més endavant. Aquestes
matèries serien les relacionades amb la consagració del principi de preeminència del
dret de la Unió sobre els drets nacionals, la proclamació formal d’una Carta de drets
de la Unió i, last but not least, la mateixa consideració com a constitució del text fo-
namental de la Unió.
a) El reconeixement constitucional de la preeminència del dret europeu
L’art. 9.1 del text articulat presentat a la Convenció (avui article 10.1 del tractat
definitiu) estableix que «la Constitución y el derecho adoptado por las instituciones de
la Unión en el ejercicio de las competencias que aquella les atribuye primarán sobre el
derecho de los estados miembros». Aquesta fórmula suposa, per descomptat, una con-
firmació formal, en l’àmbit constitucional, de la doctrina fixada pel Tribunal de Jus-
tícia a Costa i Simmenthal. L’aplicació preferent del dret comunitari quedarà empa-
rada d’aquesta manera per un precepte constitucional. Però probablement
significarà alguna cosa més: pot representar un factor de dissuasió davant preten-
sions d’inaplicació del dret europeu derivat sobre la base de la seva eventual manca
de cobertura en el repartiment de competències. Si bé el Tribunal Constitucional
espanyol no ha fet cap declaració en aquest sentit, és ben conegut que altres tribu-
nals s’han reservat el dret de declarar inaplicable el dret europeu si aquest s’emet
fora de l’àmbit competencial propi de la Unió, o, semblantment, si tracta de matè-
ries fora de les competències d’aquesta delimitades en els tractats.20 La redacció de
l’article que es comenta no impedeix que això es dugui a terme, ja que predica la
preeminència únicament del dret emès per la Unió en l’àmbit de les seves com-
petències. Tanmateix, com que la interpretació del dret europeu, derivat i originari,
Luis López Guerra, El poder judicial espanyol davant la Unió Europea 47
20. Cosa que resulta especialment rellevant en relació amb les competències implícites de la
Unió. Sobre aquesta qüestió ja va tenir oportunitat de pronunciar-se el Tribunal Constitucional fe-
deral alemany, en la seva famosa decisió sobre el Tractat de Maastricht. Vegeu López Castillo, A.,
«De integración y soberanía. El Tratado sobre la Unión Europea (TUE) ante la Ley fundamental
alemana (LF)», a Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 40 (1994), pàg. 207-240, esp.
pàg. 219-220.
és competència del Tribunal de Justícia, serà aquest en últim terme, i no els tribu-
nals nacionals (ni tan sols els tribunals constitucionals), qui haurà de decidir quines
matèries cauen (o no) sota la competència de la Unió, d’acord amb el text constitu-
tiu acceptat pels estats membres. En la pràctica, doncs, serà el Tribunal de Justícia
qui disposi d’una espècie de Kompetenz/Kompetenz. La proclamació expressa en el
dret originari de la preeminència del dret europeu en l’àmbit de competències de la
Unió convertirà en il·legítima tota inaplicació d’aquest dret en benefici del dret na-
cional, sigui quin sigui el nivell (àdhuc constitucional) d’aquest.
Això pot comportar una conseqüència addicional: el reforçament de l’obliga-
ció, per part dels tribunals d’última instància (i, entre ells, els tribunals constitucio-
nals) d’acudir al Tribunal de Justícia per delimitar les respectives esferes competen-
cials quan hi hagi dubtes sobre el sentit dels preceptes de la Constitució de la Unió.
Sens dubte aquesta obligació ja existeix: això no obstant, cal suposar que la nova si-
tuació forçarà els tribunals constitucionals a fer un ús molt més freqüent de la qües-
tió que no pas com ho feia fins ara. Com se sap, i amb escasses excepcions, els tribu-
nals constitucionals dels estats membres han mostrat una notable aversió a
adreçar-se al Tribunal de Luxemburg.
b) La Carta de drets fonamentals
Aquesta nova situació es fa més evident (i afecta directament la posició del Tri-
bunal Constitucional espanyol) si es té en compte la previsió que conté l’art. 5 del
text presentat inicialment a la Convenció: «La Carta de los derechos fundamentales
forma parte integrante de la Constitución». Això suposa que la Carta passa d’una situació
jurídicament indefinida21 (com a text proclamat però no inclòs en els tractats constitu-
tius) a formar part del dret constitucional de la Unió. D’aquesta manera es conver-
teix en dret vinculant, per bé que amb una projecció reduïda: vincularà, d’acord
amb l’art. 51, «a las instituciones y órganos de la Unión [...] así como a los estados
miembros únicamente cuando apliquen el derecho de la Unión». Amb tot, en aquest
àmbit l’admissió de la força vinculant de la Carta tindrà conseqüències sobre la
posició del Tribunal Constitucional pel que fa a la defensa dels drets fonamentals.
Com s’ha vist, el Tribunal espanyol s’ha reservat la verificació de l’adequació de les
actuacions d’execució del dret comunitari als mandats constitucionals en matèria
de drets fonamentals. Fins aquest moment, el cànon emprat ha estat exclusivament
el text constitucional, interpretat, evidentment, d’acord amb el mandat de l’art.
10.2 CE, la qual cosa comporta la inclusió del dret comunitari com a cànon auxiliar
d’interpretació. Però l’adopció formal de la Carta de Niça suposarà, en força ca-
AUTONOMIES · 29
48
21. El text definitiu aprovat per la Convenció diu (art. 7.1): «La Unió reconeix els drets, les lli-
bertats i els principis en la Carta de drets fonamentals, que constitueix la segona part d’aquesta Cons-
titució.» Per a l’eficàcia jurídica de la Carta de drets, vegeu Alonso García, R., «Fuerza (indirecta) y au-
tonomía (moderada) jurídicas de la Carta de los derechos de la Unión Europea», Azpilizcueta.
Cuadernos de Derecho, núm. 17 (2001), pàg. 49-62; Matía Portilla, F. J., «La eficacia de la Carta de
Niza», a Matía Portilla, F. J. (dir.), La protección de los derechos fundamentales en la Unión Europea, Ma-
drid, 2002, pàg. 123-167, i García Roca, J., «Originario y derivado en el contenido de la Carta de los
derechos fundamentales de la Unión Europea: los tests de constitucionalidad y convencionalidad», a
Herrero de la Fuente, La Carta...,op. cit., pàg. 49-69.
sos, que el dret fonamental invocat si escau davant el Tribunal Constitucional en
aquests supòsits es trobi recollit no solament en la Constitució, sinó també en les
disposicions de la Carta, és a dir, configurant-se com a dret fonamental «nacional» i
també com a dret fonamental «de la Unió». Per tant, ja no serà possible (llevat dels
supòsits d’acto claro) que el Tribunal Constitucional dugui a terme de manera aïlla-
da i independent de la jurisprudència europea la definició del contingut d’aquests
drets, atès que en els casos de dubte sobre aquest contingut la interpretació última
correspondrà, per la via de la qüestió prejudicial, al Tribunal de Luxemburg.
També en aquest cas, per tant, quedarà reforçada la posició sui generis del Tri-
bunal de Justícia com a tribunal constitucional,22 en esdevenir font d’interpretació
de drets fonamentals consagrats formalment. Això implica una funció sens dubte
més intensa que la tasca pretoriana duta a terme fins ara en aquest camp sobre la
base dels principis generals de l’ordenament comunitari, les tradicions comunes
dels països membres i altres fonaments d’abast imprecís.23 I, en contrapartida, la
funció del Tribunal Constitucional s’haurà d’orientar, molt possiblement, cap a una
col·laboració més estreta amb el Tribunal de Justícia.
c) Conseqüències d’un eventual rang constitucional del text constitutiu de la Unió
Ja s’ha assenyalat que el Tribunal Constitucional espanyol no ha renunciat al
que es podria considerar l’última línia de defensa de l’ordenament nacional davant
el dret europeu: la possibilitat de declarar la contradicció entre el dret originari de la
Unió i la Constitució, ja sigui mitjançant vies processals a priori, davant reformes
d’aquest dret encara no aprovades definitivament, ja sigui —com es deriva lògica-
ment— a posteriori, a través de procediments d’inconstitucionalitat davant les dis-
posicions dels textos constitutius en vigor. Però les línies marcades en el procés de
renovació actual d’aquests textos fan dubtar sobre el mateix manteniment d’aquesta
possibilitat, almenys en un hipotètic futur en què aquestes línies es plasmin en l’or-
denament europeu. Això resulta del caràcter constitucional que es predica de la
norma bàsica de la Unió. Si es pot dubtar que aquest caràcter sigui una realitat en
una data tan pròxima com l’any 2004, resulta clar, això no obstant, que els docu-
ments que avui s’estan proposant mostren que la qüestió ja està expressament plan-
tejada pro futuro.
La utilització del terme constitucional, com s’ha apuntat, no és innocent,24 i si
el text designat així fos conseqüent amb la seva pròpia denominació, un resultat se-
ria inevitable: el caràcter superior dels seus preceptes, incloent-hi els relatius a la
Luis López Guerra, El poder judicial espanyol davant la Unió Europea 49
22. Una anàlisi de la posició del Tribunal de Justícia com a Tribunal Constitucional es pot trobar
a Saiz Arnaiz, A., «El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas como Tribunal Constitucio-
nal», a Morodo, R. i De Vega, P., Estudios de teoría del estado y derecho constitucional en honor de Pablo
Lucas Verdú, Madrid, 2001, tom IV, pàg. 2425-2460.
23. Em remeto, sobre aquest punt, al meu treball «La protección de los derechos fundamentales
en el proceso de integración europea», a Liber Amicorum Hector Fix Zamudio, San José de Costa Rica,
1998, vol. II, pàg. 987-1001.
24. Sobre aquesta qüestió continua sent essencial el treball de Díez-Picazo, L. M., «Tratados y
Constitución», recollit en el volum del mateix autor Constitucionalismo de la Unión Europea, Madrid,
2002, pàg. 81-109.
seva pròpia modificació. La qualificació de constitucional d’un text suposa que no
se’n podrà revisar la correcció jurídica del contingut tenint en compte un text supe-
rior, l’existència del qual és, per definició, impossible. Aquesta revisió, a priori o a
posteriori, no seria lògicament coherent amb el seu caràcter constitucional.
Si un text constitucional estableix la manera com se n’ha de fer la revisió, aques-
ta revisió, si s’efectua correctament, d’acord amb les regles per a la reforma, serà vin-
culant per als que estiguin subjectes a aquell text, sense que sigui necessària, a
aquest efecte, que l’acceptin tots i cadascun d’ells.25 Acceptar la preeminència d’una
constitució en la versió originària (o, en termes més correctes, acceptar un text com
a constitucional, i, en conseqüència, com a superior) suposa acceptar també la pree-
minència del text, si s’escau reformat, d’aquella constitució. En el cas de la Unió
Europea, si es mantingués en el text adoptat finalment la denominació Constitució
(o Tractat constitucional) utilitzada en els documents de treball per la Convenció, i
si el contingut d’aquest text fos coherent amb la denominació corresponent, les re-
formes futures de la Constitució no dependrien necessàriament, per ser efectives a
l’interior de cada país membre, de la seva acceptació, sinó únicament del fet que
s’hagués seguit el procediment de reforma adequat.
Així, doncs, si es mantingués el caràcter constitucional de la norma bàsica euro-
pea i s’aprovés com a tal, en el futur ja no caldria subordinar la força vinculant d’a-
questa constitució europea a l’adequació a la constitució de cada país, i per això
tampoc no caldria que els tribunals constitucionals revisessin les futures reformes
de la constitució europea per verificar-ne l’adequació a la norma constitucional
pròpia. Per aquest motiu aquestes futures reformes no es podrien sotmetre a revisió
ni a priori ni a posteriori per la jurisdicció constitucional de cada país, una vegada
acceptat formalment el caràcter constitucional (és a dir, suprem) de la norma fona-
mental europea. D’aquesta manera desapareixeria l’última barrera a la preeminèn-
cia efectiva del dret comunitari, i la capacitat revisora del Tribunal Constitucional
quedaria restringida a l’àmbit exclusiu del dret nacional.
És clar que no hi ha cap motiu pel qual una norma hagi de ser coherent, i és per-
fectament possible (i, encara més, resulta previsible) que es decideixi denominar
Constitució o Tractat constitucional alguna cosa que no ho és. Però també convé
reconèixer que diferir la solució dels problemes no significa necessàriament resol-
dre’ls.26
AUTONOMIES · 29
50
25. Llevat, naturalment, que la reforma del text constitucional exigís la unanimitat, però en
aquest cas es podria dubtar de la naturalesa «constitucional» del text.
26. Tenint en compte el que es disposa en l’article IV-7, apartat 3, de les «Disposicions generals i
finals» del text definitiu, les línies anteriors es mantenen en l’àmbit d’un futur hipotètic.
