STS, 1 de Febrero de 2011

Chevron España SA interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 20 de febrero de 2008, recurso contencioso-administrativo número 205/2008 , contra el Real Decreto 1766/2007, de 28 de diciembre , que modifica el Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio , por el que se regula la obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad, la diversificación de abastecimiento de gas natural y la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos (CORES). Oídas las partes y el Ministerio Fiscal sobre la competencia de la Sala, se dictó auto de fecha 14 de enero de 2009, por la que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, declinaba su competencia, elevando las actuaciones a la Sala tercera del Tribunal Supremo, al tiempo que se emplazaba a las partes ante el mismo.

Recibidas las actuaciones por este Tribunal, fue registrado como recurso de Cuestión de Competencia núm.3/2010. Tras los trámites oportunos, la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dictó Auto de 22 de abril de 2010 , en cuya parte dispositiva se acuerda: declarar la competencia de esta Sala para conocer del recurso contencioso- administrativo interpuesto, y remitir las actuaciones a la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo para su tramitación.

En su escrito de demanda de 3 de octubre de 2008, la representación procesal de la demandante, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó "sentencia por la que, estimando el recurso, declare no ser conformes a Derecho y nulas de pleno derecho, o en su defecto anule, y en cualquier caso deje totalmente sin efecto las modificaciones introducidas por el Real Decreto 1766/2007 en el Real Decreto 1716/2004 a las que se hizo expresa referencia en nuestro escrito de iniciación del recurso." Por primer otrosí se solicita la celebración de vista pública.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 23 de julio de 2010, alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la desestimación del recurso".

Por Auto de 23 de septiembre de 2010 se fija la cuantía del presente recurso contencioso-administrativo como Indeterminada, y no procediendo el recibimiento del pleito a prueba, la continuación del mismo por el trámite de conclusiones.

Evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por Providencia de 18 de noviembre de 2010, se nombró Ponente a la Excma. Sra. Magistrada Dª. Maria Isabel Perello Domenech y se señaló para su votación y fallo el día 18 de enero de 2011, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

La entidad "Chevron España, S.A." interpone el presente recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1766/2007 de 28 de diciembre , por el que se modifica el Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio , que regula la obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad, la diversificación de abastecimiento de gas natural y la corporación de reservas estratégicas de productos petrolíferos.

De modo poco preciso, la sociedad recurrente manifiesta impugnar, con carácter general, las modificaciones introducidas por el Real Decreto impugnado en el anterior Real Decreto 1716/2004 "a las que se hizo referencia en el escrito de iniciación del recurso"[...].En el suplico de la demanda la indicada sociedad solicita que se dicte sentencia que declare "no ser conformes a derecho y nulas de pleno derecho, o en su defecto anule, y en cualquier caso deje totalmente sin efecto las modificaciones introducidas por el Real Decreto 1766/2007 en el Real Decreto 1716/2004 ". En este escrito, y a lo largo de la demanda, discute la parte actora la conformidad a derecho de los apartados 1.4 y 3.4 -último inciso- del articulo 3 del Real Decreto recurrido, en lo que se refiere a la concreta modificación de los artículos 25 y 27 del precedente Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio . El recurso se contrae, pues, a impugnar estas dos singulares preceptos citados del Real Decreto específicamente reguladores de la naturaleza jurídica de los ingresos de la Corporación de Reservas estratégicas de Productos Petrolíferos (en adelante CORES ).

Disponen los mencionados apartados 1.4 y 3.4 del artículo 3 del Real Decreto 1766/2007 de 28 de diciembre , lo siguiente:

Uno. Se modifica el artículo 25 , que queda redactado en los siguientes términos:

[...] 4. Las cuotas referidas en los apartados anteriores tendrán la naturaleza de ingresos de derecho privado, y su impago será reclamado mediante el ejercicio de las acciones que correspondan, exclusivamente ante los juzgados y tribunales de la jurisdicción civil.

Tres. Se modifica el artículo 27 , que queda redactado como sigue:

[...] 4 .... Todo ello sin perjuicio del ejercicio de las acciones ante la jurisdicción civil que correspondan encaminadas al cobro de las cantidades adeudadas a la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos.› ›

SEGUNDO.- La entidad recurrente comienza su alegato recordando los precedentes del Real Decreto impugnado. Refiere que en el Real Decreto 2111/94 , que desarrolló las prescripciones de la Ley 34/92, de 22 de diciembre de 1992, de Ordenación del Sector Petrolífero -derogada por la Ley 34/1998, de 7 de octubre, de Hidrocarburos - se creó la Corporación de Reservas Estratégicas -CORES- con la finalidad de la constitución y mantenimiento de las existencias estratégicas de productos petrolíferos. El artículo 6 del referido Real Decreto definía tal entidad como Corporación de Derecho Público con personalidad jurídica propia que actuaría en régimen de derecho privado y en el articulo 19 se establecía la obligación de los operadores autorizados para distribuir productos petrolíferos de contribuir a la financiación de dicha corporación mediante el pago de una cuota proporcional al volumen de sus ventas.

El Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio , derogó el mencionado Real Decreto 2111/94, de 28 de octubre, estableció en su articulo 27.4 que el impago de las cuotas por parte de los sujetos obligados daría lugar a "proponer el inicio del expediente sancionador por parte de la autoridad administrativa competente", sin perjuicio de las acciones que correspondiesen encaminadas al cobro.

Con la promulgación del Real Decreto 1766/2007, de 28 de diciembre, se introdujeron dos modificaciones al citado Real Decreto 1716/2004 de 23 de julio, la adición del apartado 4 en el artículo 25 , que dispone que las cuotas con las que los sujetos obligados han de contribuir a financiar CORES, tendrían la naturaleza de ingresos de derecho privado y su impago será reclamado mediante acciones que correspondan ante la jurisdicción civil, y el ultimo inciso del apartado cuarto del articulo 27 que reitera que las acciones encaminadas al cobro de dichas cuotas tendrá lugar ante la jurisdicción civil.

Y entiende la parte actora que estas singulares modificaciones reglamentarias no encuentran su amparo ni en la Ley 12/2007, de 2 del julio , que a su vez modifica la Ley 34/98, del Sector de Hidrocarburos, sino que contradicen expresamente disposiciones básicas de nuestro ordenamiento, como son el artículo 2.2 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el artículo 1.2.d) y el 2.c) de la Ley 29/98 reguladora de esta jurisdicción, el 9.4 de la Ley Orgánica 6/85 del Poder Judicial, y el artículo 2 del Real Decreto 391/96 del Procedimiento Económico Administrativo. Fue precisamente la contradicción entre la normativa indicada y la pretensión de considerar las cuotas establecidas para la financiación de CORES como ingresos de derecho privado exigibles ante la jurisdicción ordinaria, la que motivo los pronunciamientos de 22 de febrero de 2005 de la Sección 2ª de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo y el Auto de 24 de septiembre de 2001 de la Sección 14 ª de la Audiencia Provincial de Madrid que declararon que dichas cuotas son ingresos de derecho público y que su reclamación ha de hacerse, exclusivamente, por procedimientos administrativos. Ya en conclusiones, la recurrente hace referencia a la Sentencia de la Sala primera de 2 de abril de 2009 dictada en el recurso de casación 216/2009, en el que la Sala Primera se pronuncia sobre la vía jurisdiccional competente para la reclamación de las cuotas debidas a CORES por parte de empresas obligadas al pago.

Afirma la recurrente con apoyo a los aludidos precedentes que, la naturaleza de jurídica de las mencionadas cuotas y la vía adecuada para reclamarlas ya ha sido resuelta por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y por la Sección 14ª de la Audiencia Provincial en el sentido de que se trata de ingresos de derecho público cuya reclamación ha de realizarse por vía contencioso administrativa. Y este es el objeto de la controversia suscitada, el carácter público o privado de los referidos ingresos de CORES y consecuentemente, la jurisdicción competente para su reclamación.

TERCERO.- Este Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la naturaleza de las cuotas liquidadas por CORES a sus miembros para la constitución y mantenimiento de reservas estratégicas y al cauce jurisdiccional para su reclamación en las Sentencias que cita la parte recurrente, a cuyo contenido necesariamente haremos referencia.

Se trata de la Sentencia de esta Sala Tercera de 22 de febrero de 2005 , mediante la cual estimamos el recurso de casación deducido contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de abril de 1999 que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Texaco Petrolífera SA y Distribuidora Industrial SA (DISA)" contra las resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central de 23 de octubre de 1996 sobre reclamaciones económico administrativas formuladas por las entidades reclamantes, obligadas al pago, frente a diversas liquidaciones practicadas por CORES correspondientes a las cuotas previstas en el Real Decreto 2111/1994, de 28 de octubre . Las reclamaciones económico administrativas formuladas contra las cuotas fueron inadmitidas por el Tribunal Económico Administrativo Central por considerar que se trataba de una materia civil, por cuanto CORES que tenia la consideración de Corporación de Derecho Publico, actuaba en régimen de derecho privado. Este criterio de incompetencia fue confirmado por la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional que entendió que las reservas obligatorias no eran ingresos de derecho público sino de derecho privado. Y nuestra Sentencia considera, por el contrario, y en razón de los argumentos que luego se transcribirán, que la obligación debía considerarse como una prestación patrimonial que se impone al sector petrolero y que tiene su encuadre en el articulo 31.3 CE , que participa de la naturaleza de los ingresos de derecho público, ya que la obligación nace directamente de la ley y no en virtud de un contrato entre las partes.

Del pronunciamiento de esta Sala Tercera de 22 de febrero de 2005 conviene destacar, por su interés, los siguientes fundamentos jurídicos :

[...]Por lo que se refiere al primer motivo casacional formulado, la línea argumental seguida por las recurrentes, es, en esencia, la siguiente:

1º) Las cuotas que CORES liquida a sus miembros para la constitución y mantenimiento de las existencias estratégicas son ingresos de Derecho Público, como los recursos que perciben las Cámaras de Comercio de sus miembros, después de la Ley 3/93, de 22 de Marzo , cuya revisión corresponde a la jurisdicción económica-administrativa y a la jurisdicción contencioso- administrativa.

2ª) CORES, como cualquier otra entidad de Derecho Público, está perfectamente facultada, como Administración que es, a acudir a la vía de apremio para obligar a cumplir las obligaciones que a cargo de terceros se hayan establecido por una ley, como es el caso, ante lo que disponía la Ley de Ordenación del Sector Petrolero, y el Real Decreto 2111/1994 , que lo desarrolló.

3ª) El art. 2 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, debe interpretarse en sus justos términos, refiriéndose el precepto a los ingresos que perciben los organismos públicos cuando actúan en régimen de Derecho Privado, pero no cuando lo hacen en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas, en cuyo caso los ingresos que estén autorizados a percibir son ingresos de Derecho Público. Esta interpretación queda más reforzada, a su juicio por la sentencia 185/94 del Tribunal Constitucional .

4ª) La obligación de cotizar a CORES no resulta de ningún contrato, sino del art. 19 del Real Decreto 2111/1994 , y este mismo artículo establece que el impago constituye infracción administrativa, para cuya exigencia había que acudir al procedimiento administrativo, según el art. 17,7 de la Ley de Ordenación del Sector Petrolero .

5ª) Ni el TEAC, en las primeras resoluciones, ni la Audiencia Nacional se pronunciaron si era procedente el IVA o el IGIG, cuando se trataba este aspecto de una materia eminentemente tributaria, habiéndose declarado incompetente el TEAC en las últimas resoluciones de 12 de Mayo de 1997.

La Sala anticipa que procede estimar este motivo por las razones que a continuación se aducen.

Primera . Como se reseñó en el primer fundamento, la extinción del Monopolio de Petróleos en España dio paso a la configuración del sector como una actividad libre pero intensamente reglamentada. En este marco se sitúa la Ley 34/1992 , de ordenación del sector petrolero, que pretende culminar una serie de etapas de adaptación del Monopolio de Petróleos a las exigencias del Derecho Comunitario y de la adhesión de España a la Comunidad Económica Europea.

Una de las manifestaciones más claras del régimen de intervención administrativa se advierte en la garantía de suministro, para lo que se establecen una serie de exigencias, que recaen sobre distribuidores, previendo la ley, para el control, la creación de una entidad con personalidad jurídica propia, a la que califica como Corporación de Derecho Público.

El artículo 11 de la referida Ley establecía "que todo operador autorizado a distribuir productos petrolíferos en territorio nacional y toda empresa que desarrolle una actividad de comercialización con carburantes y combustibles petrolíferos no adquiridos a los operadores regulados en esta Ley deberán mantener en todo momento existencias mínimas de seguridad para los productos en la cantidad, forma y localización geográfica que el Gobierno determine reglamentariamente, hasta un máximo de ciento veinte días de sus ventas anuales... El Gobierno determinará, dentro de los límites establecidos, la parte de las existencias mínimas de seguridad calificable como existencias estratégicas."

Por su parte, el art. 12 señalaba que "el Gobierno creará mediante Real Decreto una Entidad para la constitución, mantenimiento y gestión de las existencias estratégicas y el control de las existencias mínimas de seguridad previstas en el artículo anterior."

De esta forma establece una distinción entre "existencias estratégicas" y "existencias mínimas de seguridad", teniendo sólo una parte de estas últimas la consideración de existencias estratégicas. Esta distinción conlleva importantes consecuencias para los derechos de los operadores, ya que mientras las reservas estratégicas son constituidas, mantenidas y gestionadas por CORES, el resto de las reservas de seguridad son objeto sólo del «control», esto es, CORES controla el cumplimiento de la obligación; además; por otro lado, respecto a las estratégicas, CORES interviene en el mercado realizando adquisiciones y concertando contratos de puesta a disposición, en cambio, para los restantes, son los propios operadores los que mantienen, por regla general, las existencias.

Esto sentado, y dado que los miembros de la Corporación quedan obligados a financiar los costes previstos por CORES, tanto los que generen la constitución, almacenamiento y conservación de las existencias estratégicas de cada grupo de productos, como el coste de las demás actividades de la misma, (art. 12-3 de la Ley ) y, en su desarrollo, el art. 19 del Real Decreto 2111/94, de 28 de Octubre , estableció que las existencias estratégicas (un tercio de las existencias mínimas) serán financiadas por los sujetos obligados mediante el pago de una cuota unitaria por tonelada métrica vendida) surge el problema de la naturaleza jurídica de esa cuota unitaria.

Pues bien, esta Sala estima que, por ser una manifestación de la competencia del Estado sobre la ordenación de la economía, esta obligación debe considerarse como una prestación patrimonial que se impone al sector petrolero, y que tiene encuadre en el art. 31.3 de la Constitución. En efecto, el Estado impone a los operadores la obligación de mantener unos stocks mínimos, lo que implica costes, y además tienen que abonar la llamada cuota unitaria.

El art. 31.3 de la Constitución distingue, dentro de las prestaciones, las personales y las patrimoniales, y dentro de éstas cabe diferenciar entre prestaciones tributarias y no tributarias. Resalta útil tener en cuenta, a estos efectos, la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, en su sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre .

Siguiendo dicha doctrina podemos concluir que nos encontramos ante una prestación patrimonial, que participa de la naturaleza de los ingresos público, ya que la obligación nace directamente de la ley y no en virtud de un contrato entre las partes.

Segunda . Esta conclusión no puede quedar desvirtuada por la naturaleza legal de la entidad creada para la constitución, mantenimiento y gestión de las existencias estratégicas y el control de las existencias mínimas de seguridad, pues, a pesar de su calificación como Corporación de Derecho Público se le conceden poderes de intervención, como si se tratara más bien de un ente instrumental del Estado.

En efecto, como recoge el propio articulo 12 de la ley

a) La entidad está sujeta en el ejercicio de su actividad a la tutela de la Administración del Estado, que la ejercerá a través del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (art. 12-2 ).

b) Se requiere autorización previa del Ministerio de Industria para toda disposición de existencias estratégicas (12-3 )

c)Las relaciones de los miembros con la Corporación se ajustarán a contratos tipo, cuyo modelo será aprobado por el Ministerio de Industria (12.3).

d) En el supuesto del art. 12-4 el Ministerio de Industria determinará la cuota que debe percibir de los operadores.

e) El Ministerio de Industria puede imponer veto a aquellos acuerdos de la Corporación que pudieran infringir lo dispuesto en la Ley y disposiciones de desarrollo (art. 12.5 ).

f) El Ministerio de Industria designará al Presidente de la Corporación y la parte de vocales de su órgano de administración que reglamentariamente se determine (art. 12-5 ).

En todo caso, hay que reconocer que esta entidad no responde a los caracteres de las Corporaciones profesionales personales, ni a las constituidas « ob rem».

Tercera . Tampoco puede ser determinante el régimen jurídico de su actividad que contempla la ley, al afirmar que será una Corporación de Derecho Público, pero que «actuará en régimen de derecho privado», toda vez que en el ejercicio de sus funciones públicas, aunque no lo establezca de forma expresa, necesariamente tendría que actuar con sometimiento al Derecho Administrativo, con arreglo a la normativa de régimen general sobre actuación de las Administraciones Públicas.

No puede dejarse de reconocer que la entidad tiene atribuida por la ley una importante función pública, y para ello se le faculta para recabar la información y realizar las inspecciones que sean precisas y promover en su caso la iniciación de expedientes sancionadores cuando proceda (art. 12-4 ). Ante esta realidad , es obvio que, pese a lo que afirma en el apartado 1, el ejercicio de estas potestades sólo puede dar lugar a actos administrativos y que tales actos deberán regirse por el Derecho Administrativo y deben ser impugnables ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, todo ello sin perjuicio de que las restantes actividades queden sometidas al Derecho privado.

Cuarta . Finalmente, tampoco la circunstancia de que la norma no contemple el acceso a la vía de apremio para el cobro de las cuotas discutidas puede ser decisivo para su consideración como ingreso de Derecho Privado, ya que lo esencial es la naturaleza publica o privada de la relación que da origen al ingreso.

En definitiva, si todo ello es así, la calificación de las cuotas exigidas como ingresos de Derecho Privado, como mantiene la sentencia recurrida, confirmando la tesis del TEAC, no puede compartirse.

Ante esta conclusión, y dado que además se cuestionaban las liquidaciones por incluir el IVA, y no el IGIC, materia estrictamente tributaria, hay que entender procedentes las reclamaciones económicas administrativas planteadas, según resulta del artículo 1a) del Real Decreto 2795/1980, de 5 de Julio , de Bases sobre procedimiento económico-administrativo y del art. 2 de los Reglamentos de Procedimiento de 1981 y 1996 , por lo que la declaración de incompetencia acordada no resulta ajustada a Derecho.

La otra Sentencia relevante a los efectos aquí debatidos, es la dictada por la Sala Primera de fecha 2 de abril de 2009 en la que se desestima el recurso de casación interpuesto por "Distribuidora Industrial SA -DISA-" contra la Sentencia de la Sección 20 bis de la Audiencia Provincial de Madrid de 15 de marzo de 2004, dictada en rollo de apelación numero 12/2003 . La demanda civil en aquella ocasión se formulo por CORES contra Distribuidora Industrial (DISA) y en ella se reclamaban las cuotas liquidadas por CORES correspondientes a doce mensualidades del año 1996 e intereses devengados con fundamento en la Ley 34/92, de 22 de diciembre , de ordenación del sector Petrolífero, el Real Decreto 2111/94 y la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 20 de diciembre de 1995 . La demandada DISA alegaba la excepción de falta de jurisdicción por considerar que las cuotas impagadas eran ingresos de derecho público. Finalmente, la Sala Primera declara la competencia de la jurisdicción civil en la reclamación de las cuotas.

Y del pronunciamiento dictado por la Sala Primera de fecha 2 de abril de 2009 resulta relevante recordar lo siguiente:

A) Los artículos 11 y 12 Ley 34/1992 de 22 de diciembre, de Ordenación del Sector Petrolero , establecen un sistema centralizado y único de gestión y mantenimiento de existencias mínimas de seguridad, apoyado en la creación de una entidad dirigida a estos fines.

El artículo 19.1 y.2 RD 2111/1994, de 28 de octubre , por el que se regula la obligación de los operadores de mantener existencias mínimas de seguridad de productos petrolíferos, establece que las existencias estratégicas (un tercio de las existencias mínimas) serán financiadas por los sujetos obligados mediante el pago de una cuota unitaria por tonelada métrica vendida o consumida (o alternativamente por tonelada del producto adquirido para su consumo o comercialización), que será distinta para cada grupo de productos y que dicha cuota se determinará en función de todos los costes previstos por la CORES, entidad especialmente creada con este fin. Dicha cuota unitaria se fija por Orden del Ministerio de Industria y Energía, a propuesta de la Corporación (artículo 5 RD 2111/1994 ).

La STS (Sala Tercera) de 22 de febrero de 2005, RC n.º 5189/1999 , ha estimado que, aunque la entidad demandante CORES es calificada legalmente como corporación de Derecho Público que actuará en régimen de Derecho privado (artículo 12.2 Ley 34/1992 ), se le conceden poderes de intervención propios de un ente instrumental del Estado (recabar la información y realizar las inspecciones que sean precisas y promover la iniciación de expedientes sancionadores) para el ejercicio de una importante función pública y, en definitiva, por ser una manifestación de la competencia del Estado sobre la ordenación de la economía, la obligación de financiar los costes previstos por CORES, tanto los que generen la constitución, almacenamiento y conservación de las existencias estratégicas de cada grupo de productos, como el coste de las demás actividades debe considerarse como una prestación patrimonial que se impone al sector petrolero, encuadrada en el art. 31.3 CE , como ingreso público, ya que la obligación nace directamente de la ley y no en virtud de un contrato entre las partes.

B) Sin embargo, la aceptación de las anteriores conclusiones, en las que se apoya este motivo de infracción procesal, no es suficiente para considerar que la competencia jurisdiccional sobre la pretensión ejercitada en este proceso corresponde a la Administración, y consecuentemente, a la jurisdicción contencioso-administrativa, pues la calificación de las cuotas como ingresos de Derecho público no es suficiente para considerar sometido al Derecho administrativo el régimen de ejecución de las cuotas en su integridad, según se infiere de los siguientes razonamientos:

a) El reconocimiento de competencia a la Administración se refiere, en la sentencia del TS expresada, a las cuestiones relacionadas con el Derecho administrativo sobre la validez de la autoliquidación en relación con la procedencia o improcedencia de las cuotas y con su sujeción al IVA o IGIC, materia, como subraya la Sala, estrictamente tributaria, pero la sentencia no extiende este pronunciamiento a la ejecución de las cuotas, pues da por sentada «la circunstancia de que la norma no contempla" el acceso a la vía de apremio para el cobro de las cuotas discutidas», admitiendo que este hecho no puede ser decisivo para su consideración como ingreso de Derecho privado, ya que lo esencial es la naturaleza pública de la relación que da origen al ingreso.

La vía de apremio, en efecto, constituye un elemento natural del procedimiento de ejecución de las prestaciones públicas, pero, como pone de manifiesto esta sentencia, no tiene carácter esencial a las mismas, pues el artículo 95 LRJyPAC exceptúa de la ejecución forzosa de los actos administrativos los supuestos en que la CE o la ley exijan la intervención de los tribunales. En consecuencia, es forzoso admitir situaciones en que ingresos de Derecho público pueden carecer de mecanismos de ejecución forzosa en el ámbito del Derecho administrativo.

b) En este supuesto, si la entidad ejecutada es otra entidad de Derecho público o la entidad ejecutante carece de puntos de conexión con el Derecho privado, como ocurre cuando se ventilan relaciones entre entes públicos territoriales, la inexistencia de estos mecanismos de ejecución responde a las particularidades que derivan de las relaciones entre los entes públicos en el marco del equilibrio mutuo de competencias impuesto por la estructura administrativa o por el sistema constitucional, y no puede aceptarse la competencia de la jurisdicción civil. Sin embargo, cuando, la entidad de Derecho público tiene una base privada (como ocurre con CORES, pues las operadoras actúa como miembros de una corporación de esta naturaleza aunque se trate de una situación, como subraya la sentencia de la Sala Tercera, distinta de la que se refiere a los colegios profesionales), la inexistencia de mecanismos de ejecución forzosa en el ámbito administrativo por disposición del legislador (que es el caso que aquí concurre, si nos atenemos a lo que declara la sentencia citada y ratifica el RD 1716/2004, de 23 de julio, modificado por RD 1766/2007, de 28 diciembre, que insiste en la competencia de los tribunales civiles), podría determinar una vulneración del Derecho a la tutela judicial efectiva de los organismos y las personas afectadas y, en consecuencia, la necesidad de evitar la vulneración de este derecho comporta la aplicación del art. 9.2 LOPJ , con arreglo al cual «[l]os Tribunales y Juzgados del orden civil conocerán, además de las materias que les son propias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional», en el bien entendido de que la cuestión principal planteada debe referirse al cumplimiento de la obligación y no a los aspectos relativos a su procedencia regulados por el Derecho administrativo.

No podemos aceptar el argumento de la parte recurrente, según el cual el artículo 9.2 LOPJ simplemente atribuiría competencia a la jurisdicción civil siempre que se trate de cuestiones que no estén relacionadas con el cumplimiento de una obligación sujeta al Derecho administrativo, pues una interpretación del precepto conforme a la efectividad del derecho a la tutela judicial conduce a admitir, en casos como el que se ha examinado, que la jurisdicción civil es también competente cuando, en relación con el cumplimiento por los particulares de obligaciones contraídas respecto de corporaciones públicas de base privada, cualquiera que sea su régimen, el legislador ha excluido la competencia de la Administración para ejecutarlas, dado que a los tribunales del orden jurisdiccional civil se les atribuye una jurisdicción de carácter residual «además de las materias que le son propias».

Esta Sala, en efecto, tiene reiteradamente declarado que corresponde al orden jurisdiccional civil, según el artículo 9.1 LOPJ , el conocimiento de los conflictos inter privatos [entre particulares], puesto que se le atribuyen las materias que le son propias, además de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional; pero el hecho de que la controversia deba resolverse aplicando normas de Derecho administrativo no comporta necesariamente que estemos en presencia de una cuestión de la que deba conocer la Administración Pública y, por derivación, el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, competente para conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos administrativos sujetos al Derecho administrativo (artículo 9. 4 LOPJ ), toda vez que el artículo 10.1 LOPJ autoriza a cada orden jurisdiccional a conocer de los asuntos que no le estén atribuidos privativamente a los solos efectos prejudiciales.

Asimismo esta Sala ha puesto de relieve la relación existente entre 9.2 LOPJ, que establece la vis attractiva [fuerza atractiva] y el carácter residual de la jurisdicción civil con los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva sin indefensión y a no padecer dilaciones indebidas ( SSTS, entre las más recientes, de 5 de diciembre de 2008 RC n.º 2423/02 , 18 de septiembre de 2008 RC n.º 636/2002 , 24 de junio de 2008 RC n.º 760/2001 , 6 de marzo de 2007 RC n.º 706/2000 ). En consonancia con este principio, en sentido inverso, ha admitido excepciones al principio de la vis attractiva del orden jurisdiccional civil, aunque la reclamación se dirija conjuntamente contra una Administración pública y contra particulares, si mediante la petición de condena solidaria se pretende eludir el origen del daño en un acto administrativo, en un contrato regido por el Derecho administrativo o en una actuación de la Administración en el ejercicio de sus competencias y no constitutiva de vías de hecho ( SSTS 31-10-1995, RC n.º 1540/92 , 24-9-1996, RC n.º 4028/92 , 18-11-1997, RC n.º 3005/93 , 27-1-1928, RC n.º 266/94 , 20-3-1999, RC n.º 2791/94 , 15-6-1999, RC n.º 3364/94 , 14-6-2000, RC n.º 2454/95 , 7-2-2001, RC n.º 353/1996 , 28 de febrero de 2007, RC n.º 262/2007 ). En el caso examinado no se produce, según lo razonado, una situación que pueda considerarse análoga, sino que se observa la imposibilidad por parte de la demandante de acudir a un cauce administrativo para la ejecución forzosa de la obligación de la que es acreedora por razón de su conexión con el Derecho privado.

La Sala de apelación se atiene a esta interpretación, pues considera que la cuestión planteada corresponde la jurisdicción civil en aplicación del artículo 9.2 LOPJ . Por ello, aun cuando no puedan aceptarse todos los argumentos que expone en defensa de esta tesis, no se advierte que la sentencia dictada incurra en la infracción que se le imputa.

Delimitado el objeto del proceso a los preceptos del Real Decreto que declaran que las cuotas liquidadas por CORES a sus miembros tendrán la naturaleza de ingresos de derecho privado y su impago será reclamado en la jurisdicción civil, hemos de analizar separadamente cada una de estas cuestiones, esto es, primeramente, el precepto que declara que los ingresos por cuotas han de considerarse de naturaleza privada, para después examinar el precepto que declara la competencia de la jurisdicción civil para su reclamación.

Pues bien, la cuestión referida a la naturaleza de las cuotas liquidadas por CORES a sus miembros ha sido resuelta ya en la Sentencia de esta Sala Tercera a la que antes hemos mención, de la que hemos trascrito la fundamentación jurídica que aborda esta cuestión. Se decía en aquella ocasión con unos extensos y sólidos razonamientos, que ahora sintetizamos, que atendiendo a la regulación legal de los costes previstos por CORES -tanto los que generan la constitución, almacenamiento y conservación de las existencias estratégicas de cada grupo así como el coste de de las demás actividades- y fundamentalmente, tomando en consideración que la obligación nace de la Ley y no en virtud de un contrato entre las partes y con arreglo a la doctrina de la STC 185/90 , las cuotas debían calificarse como ingresos de Derecho Público. Las razones entonces expuestas y la referida declaración sobre la naturaleza pública de los ingresos, que también asumimos ahora, son admitidas también en la Sentencia de la Sala Primera que parte de dicha consideración (apartado A) del fundamento jurídico tercero).

Así pues, habiendo mantenido esta Sala que la obligación de financiar los costes previstos por CORES, a los que ahora se refiere el articulo 25 del Real Decreto impugnado, se configura como una prestación patrimonial que se impone al sector petrolero, encuadrada en el artículo 31.3 CE , esto es, como ingreso público, la declaración contenida en el artículo 3 del Real Decreto impugnado que, contra lo expresamente declarado en nuestros pronunciamientos las califica, sin ningún apoyo jurídico válido, como ingresos de derecho privado, no resulta ajustada a derecho. No cabe admitir la inclusión de dicha calificación en el precepto del Real Decreto que ahora se cuestiona pues, como indicamos, contradice frontalmente nuestra jurisprudencia en la que manejamos las pautas y criterios que la jurisprudencia constitucional ha establecido para la caracterización de los ingresos públicos o privados, siendo, por lo demás, relevante -y esencial a estos efectos- la naturaleza pública de la relación que da origen al ingreso.

La argumentación opuesta por el Abogado del Estado se sustenta en esencia en tres razones; en la mención apuntada en el articulo 52 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , del sector de Hidrocarburos y en el artículo 22 del Real Decreto 1716/2004, de 23 de julio , que configura el régimen jurídico de CORES -en su redacción original y en la vigente- en el sentido de que esta entidad actúa en la totalidad de sus actividades en régimen de derecho privado; en la inexistencia de norma alguna que defina los ingresos de CORES como públicos, y en la ausencia de la normativa especifica que incluya la expresa referencia al procedimiento de apremio para el cobro de sus ingresos.

Ninguno de los expuestos argumentos modifica la anterior conclusión sobre el carácter público de los ingresos de CORES. Es indiferente, a los efectos debatidos, que no exista una definición normativa de la naturaleza de los ingresos -salvo el precepto analizado- pues, con independencia de su configuración formal, aquella ha de determinarse en atención a sus aspectos sustantivos con arreglo a la norma constitucional (artículo 31.3 CE) y a los criterios y pautas generales admitidos e interpretados por la jurisprudencia de esta Sala y la jurisprudencia constitucional (por todas STC 185/1995, de 14 de diciembre .) Por lo demás, como ya se dijo en la Sentencia de esta Sala Tercera, la circunstancia de que la norma no contemple el acceso al apremio para el cobro de las cuotas no es decisiva para su consideración como ingreso privado, pues -como luego se dirá- tal silencio no impide que al tratarse de un mecanismo de ejecución de las prestaciones públicas, el apremio pueda derivarse como un elemento propio del procedimiento de ejecución de este tipo de prestaciones. Y tampoco la declaración de que la Corporación Derecho Público, CORES, a la que se le conceden poderes de intervención propios de un ente instrumental del Estado para el ejercicio de una importante función pública, actúa en régimen de derecho privado altera el carácter de las cuotas, pues dicha manifestación se refiere a lo que constituye el tráfico general de dicha Corporación, pero no llega a alcanzar a la determinación de la naturaleza de las cuotas debatidas.

Las anteriores consideraciones nos llevan pues, a declarar la nulidad del articulo tercero del Real Decreto 1766/2007, de 28 de diciembre, que modifica el apartado cuarto del articulo 25 del Real Decreto 1716/2004 impugnado, en cuanto declara que "las cuotas referidas en los apartados anteriores tendrán la naturaleza de ingresos privados".

Nos corresponde abordar seguidamente el segundo de los aspectos del primero de los preceptos impugnados, artículo 25 , que a partir de la anterior declaración de que las cuotas de CORES tendrán la naturaleza de los ingresos de derecho privado, dispone que "su impago será reclamado mediante el ejercicio de las acciones que correspondan, exclusivamente ante los juzgados y tribunales de la jurisdicción civil". En la misma línea el segundo de los artículos que se recurren, la nueva versión del artículo 27 , establece, tras la advertencia de las posibles sanciones a los obligados al pago, que "todo ello sin perjuicio del ejercicio de las acciones ante la jurisdicción civil que correspondan encaminadas al cobro de las cantidades adeudadas a la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos."

Sobre la vía jurisdiccional adecuada para la reclamación a los sujetos obligados al pago de las cuotas correspondientes a las existencias estratégicas de productos petrolíferos y los costes de CORES se pronuncia la Sentencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo a la que hemos hecho alusión, reconociendo la competencia de la jurisdicción civil. Pero es necesario precisar las siguientes matizaciones respecto a lo entonces declarado; es de advertir, por un lado, que este pronunciamiento admite la competencia de la jurisdicción civil en lo que se refiere a la reclamación de las cuotas por parte de CORES a los sujetos obligados al pago. Además, la mencionada sentencia parte de la premisa de la inexistencia de mecanismos de ejecución forzosa en el ámbito administrativo por disposición del titular de la potestad reglamentaria, basándose para ello en nuestra Sentencia y fundamentalmente, en el precepto reglamentario que ahora analizamos que remite la ejecución a la jurisdicción civil. Y, finalmente, son importantes los términos en los que se declara la competencia de la jurisdicción civil, pues entiende la Sala Primera que la interpretación del articulo 9.2 LOPJ conforme a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, artículo 24.1 CE , le lleva a admitir la competencia de la jurisdicción civil cuando -y esto es lo relevante- el titular de la potestad reglamentaria ha excluido la competencia de la Administración para ejecutarlas- precisamente en virtud del precepto que ahora analizamos- y dado que a los tribunales del orden civil se le atribuye una jurisdicción residual -subraya la Sala Primera- "de las materias que le son propias".

Consideramos, pues, que atendiendo a lo previamente expuesto, la determinación de la jurisdicción civil como la única competente para el ejercicio de las acciones, que se indica en los nuevos artículos 25 y 27 en la redacción dada por el Real Decreto impugnado, no resulta ajustada a derecho.

Como es sabido, las normas que delimitan la competencia jurisdiccional son de orden público, sin que puedan modificarse las disposiciones reglamentarias. Y siendo, como antes hemos razonado, las cuotas de CORES ingresos de Derecho Publico, corresponde, de forma coherente, derivada de la anterior configuración, que dichos ingresos públicos puedan ser reclamados por vía de apremio, en cuanto constituye la vía adecuada en el procedimiento de ejecución de las prestaciones públicas. Por tal razón, podría eventualmente una norma con rango de ley modificar este concreto aspecto procedimental, pero entendemos que la declaración contenida en los preceptos del reglamento impugnados que, tras definir las cuotas como ingresos privados, atribuye en exclusiva la competencia para su reclamación a la jurisdicción civil carece de fundamento suficiente atendidas las especificas circunstancias expuestas, lo que conlleva la declaración de nulidad.

Esta declaración de nulidad no contradice la Sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo que realiza una interpretación del articulo 9.2 LOPJ a la luz del articulo 24.1 CE y toma en consideración, precisamente, los preceptos que ahora anulamos - que atribuyen el conocimiento a la vía civil- junto al carácter residual de la jurisdicción civil.

No procede hacer declaración de condena en costas, por falta de las circunstancias previstas en el art.139 de la Ley Jurisdiccional para su imposición.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,