Inmigración y políticas públicas
| Autor | Miguel Pajares Alonso |
| Cargo del Autor | Responsable del Área de Inmigración del Centro de Estudios de CC. OO. en Cataluña |
| Páginas | 127-145 |
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Las políticas públicas en materia de inmigración pueden ser realizadas, y lo son de hecho, por instituciones distintas. En esta ponencia presentaremos las que se están haciendo desde diver- sos niveles institucionales, tales como la Unión Europea, el gobierno español, las comunidades autónomas y los ayuntamientos. Pero, al mismo tiempo, se trata de políticas que abarcan diversos aspectos y, dependiendo del nivel institucional que las realiza, unos pueden tener mayor peso que otros.
Los diversos aspectos que abarcan las políticas de inmigración podríamos agruparlos, y tendríamos, por un lado, todos los que tienen que ver con la gestión de los flujos de entrada, y por otro los que tienen que ver con la integración. La gestión de los flujos abarca los de inmigración laboral, los de reagrupación familiar, los de solicitantes de asilo (si bien el asilo puede desa -gregarse situándolo como otro espacio político), los de estudiantes, trabajadores de temporada, etc. La integración abarca los servicios de acogida, la inserción laboral, la educativa, la lucha contra la discriminación, las políticas de gestión de la diversidad y promoción de la convivencia, etc.
La gestión de los flujos y las políticas de integración pueden ser considerados los pilares centrales de las políticas de inmigración.
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Pero se trata de dos espacios muy interrelacionados, cruzados transversalmente por otros, y que no acaban de abarcar todos los contenidos que se le pueden dar a las políticas de inmigración. Por ejemplo, ambos espacios están cruzados transversalmente por los procedimientos normativos de la inmigración y los derechos que se conceden a las personas inmigradas, algo que sin duda es parte crucial de las políticas de inmigración. Procedimientos y derechos nos dicen qué tipo de permisos (autorizaciones de residencia, trabajo, etc.) pueden adquirir los inmigrantes, cómo los pueden adquirir, qué derechos acompañan a sus permisos, etc., algo que tiene que ver tanto con el flujo de entrada como con la integración.
Y si decimos que no acaban de abarcar todos los aspectos que se relacionan con la inmigración es porque hay muchos que entran en el campo de otras políticas paralelas, tales como la cooperación al desarrollo, las relaciones con terceros países, la lucha contra la economía sumergida, o las políticas antidiscriminatorias en sentido amplio.
Pero, para analizar las políticas públicas de inmigración, en esta ponencia nos interesa distinguir esos dos grandes pilares, la gestión de los flujos y la integración, como dos bloques distintos; porque cuando hablamos de las políticas que se están realizando desde diversos niveles institucionales, encontramos distintas competencias (y en definitiva distintas responsabilidades) en cada uno de esos dos grandes bloques. Las políticas europeas de inmigración intentan abarcar tanto la gestión de los flujos como la integración, con desiguales resultados; también las del gobierno español abarcan todos los aspectos relacionados con la inmigración; pero, en cambio, las políticas de las comunidades autónomas y los ayuntamientos apenas pueden intervenir en la gestión de los flujos y su contenido central se sitúa en el terreno de la integración.
Los Estados europeos comenzaron a hacer políticas restrictivas de inmigración a mediados de los años setenta, comoPage 129resultado de la crisis económica producida entonces. Los países que habían sido receptores de inmigración en los cincuenta y los sesenta optan por dar por concluida esa etapa porque entienden que ya no necesitarán más mano de obra inmigrada. El referente que tenían en ese momento era el sector industrial, que había sido el principal demandante de mano de obra, y efectivamente, ese sector ya no necesitaría después tanta inmigración como había necesitado antes de la crisis.
Sería el sector servicios el que, sobre todo a partir de los ochenta, requeriría nuevas aportaciones de mano de obra que la población autóctona difícilmente podía satisfacer. La economía de los países europeos más ricos volvería a demandar inmigración, pero los gobiernos seguirían manteniendo las políticas restrictivas, porque ya se había creado un estado de opinión en Europa muy contrario al incremento de las poblaciones inmigradas.
Esta tendencia general sólo se vería alterada por un aspecto: el relativo a la entrada de mano de obra altamente cualificada, algo que comenzaría a suceder en torno al año 2000, cuando distintos gobiernos empezaron a ser conscientes de las carencias que se producían en determinadas profesiones. El primer ejemplo de ello lo aportó Alemania, muy necesitada de informáticos y otros trabajadores cualificados, estableciendo, en 2000, un cupo para informáticos que no logró cubrir1. En julio de 2001 se hizo público el informe solicitado por el gobierno y preparado por un comité independiente, conocido como Informe Süssmuth, que señalaba la necesidad de abandonar las políticas de «inmigración cero» y reconocer que Alemania es país de inmigración, y proponía una entrada anual de 50.000 trabajadores de terceros países. A partir de ahí se elaboró la nueva ley de inmigración que contemplaba cierta apertura a la entrada de inmigración laboral, básicamente para trabajadores cualificados (entró en vigor en enero de 2005).
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Esta apertura para trabajadores cualificados se fue produciendo en otros países europeos, tales como Dinamarca, Holanda, Irlanda, Reino Unido, Francia, etc. En Holanda, el procedimiento acelerado de concesión del permiso se introdujo en 2001 sólo para los informáticos, mientras que en Irlanda se había introducido en 2000 para informáticos, profesionales de la construcción, ingenieros y personal sanitario. Pero quizás la mejor expresión de la política de captación de trabajadores muy cualificados la realizó el Reino Unido con su «Highly Skilled Migrant Programme», puesto en marcha a principios de 2002. El gobierno dijo claramente que el Reino Unido «compite con los demás países desarrollados en la captación de los mejores especialistas»2. Para la entrada de trabajadores de alta cualificación no estableció limitación alguna (cupos), y dichos trabajadores ni siquiera necesitaban oferta de empleo previa para que se les concediera la autorización de entrada y el permiso de trabajo.
En este contexto de políticas restrictivas, alterado sólo por las facilidades de entrada a los trabajadores altamente cualificados, se han ido produciendo los intentos, por parte de las instituciones comunitarias, de establecer una política de inmigración común para toda la Unión Europea.
En el terreno de la admisión de trabajadores (gestión de los flujos de entrada) hubo un primer intento de la Comisión Europea de establecer una directiva europea que fue propuesta en 2001. Intento que fracasó por completo, demostrándose que en materia de inmigración no iba a resultar fácil desarrollar normativa europea. La Comisión rebajó sus pretensiones y en diciembre de 2005 planteó un nuevo plan según el cual sólo se legislaría en relación con la admisión de trabajadores de cuatro grupos específicos: los altamente cualificados, los estacionales, los que son trasladados por empresas y los aprendices no remunerados.
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Como puede verse, de los cuatro grupos sólo el primero tiene importancia cuantitativa, y, lo que es más importante, los inmigrantes que vienen a Europa para ocupar trabajos poco cualificados quedan fuera de esta legislación comunitaria, siendo, como son, la inmensa mayoría de la inmigración que se está recibiendo. Para ellos seguirán siendo muy inaccesibles las vías legales de inmigración, lo que se traduce en que seguirá favoreciéndose la inmigración irregular.
En los acuerdos adoptados en la cumbre de la Unión Europea celebrada en Tampere (octubre de 1999) se afirma que la integración forma parte de las políticas de inmigración. Aquella fue la cumbre con la que se quiso dar el pistoletazo de salida para la elaboración de la política común de inmigración, una vez había entrado en vigor el Tratado de Ámsterdam que establecía la competencia comunitaria en esta materia. Después la Comisión iría haciendo propuestas diversas (como las ya comentadas sobre gestión de los flujos), entre las que se hallarían las relacionadas con la integración. En su Comunicación de noviembre de 2000 sobre la política comunitaria de inmigración3 se señalaba que los residentes de larga duración (o permanentes) deben tener derechos equiparables a los de los ciudadanos de la Unión, y se proponía para ellos el concepto de «ciudadanía cívica», que no es la ciudadanía europea pero quiere parecérsele. La Comunicación decía también que la política de inmigración debe contener amplias medidas dirigidas a favorecer la integración social de las personas inmigradas, que deben dedicarse los recursos económicos necesarios para ello y que los programas de integración deben desarrollarse a escala nacional, regional y local, con la participación no sólo de lasPage 132instituciones públicas sino también de las organizaciones de la sociedad civil.
En las directivas propuestas por la Comisión sobre el derecho a la reagrupación familiar4 y el estatuto de los residentes de larga duración5 se desarrollaban aspectos que tienen que ver con la integración de la población inmigrada, aunque la primera de las dos quedó finalmente...
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