La nova llei de l'esport des de la perspectiva autonòmica

La nova Llei de l'Esport despatxa alegrement les sempre crucials qüestions sobre la natura jurídica de l'esport, les quals titlla en l'Exposició de Motius de «tan inacabables com inútils», i dóna per suposat que la Constitució legitima una intervenció administrativa en la matèria.

Al nostre judici, les coses no són tan simples ja que la nostra Constitució no preestableix cap model esportiu determinat, de manera que tant hi cabria una estructura àmpliament intervinguda pels poders públics, com una organització esportiva estrictament privada en la qual l'Administració es limités a accions de foment.

Fins i tot podria afirmar-se que la Constitució més aviat tendeix a aquesta segona possibilitat, ja que a l'art. 43 empra el terme «foment» i connecta l'esport amb els drets a la salut i a l'educació sanitària, amb la qual cosa sembla que el constituent està pensant especialment en l'anomenat «esport per a tothom» o «esport popular» ja que és l'únic que pot afectar amb generalitat la població i connectar-se amb aquests drets.

La qüestió no és, doncs, tant constitucional com de legislació ordinària. Ara bé, aquesta no només té com a límit el referent constitucional, sinó també els derivats de la ideologia política imperant i fins i tot de la filosofia jurídico-pública que es mantingui, d'aquí que totes tres concepcions bàsiques de l'esport que abans hem exposat condicionin els textos legislatius, llur crítica i interpretació.

Per la nostra banda no entrarem ara en una qüestió tan àrdua i opinable, sinó tan sols deixar apuntat que la Constitució no imposa ni impedeix un model determinat d'organització de l'esport a Espanya, amb una sola excepció, que no es pot privar les comunitats autònomes de la seva competència per elegir el seu model i promoure'l.

El problema és que totes dues lleis postconstitucionals que s'han succeït en la regulació de l'esport, la de 1980 i la recent de 1990, i els reglaments que han aparegut fins ara en la matèria -entre els quals destaquen els reials decrets 642 iPage 126 643/1984, de 28 de març, sobre disciplina esportiva i estructures federatives, respectivament- ha prefigurat un model esportiu estatal centralista que regula i impedeix pràcticament aquesta exigència constitucional.

I el pitjor d'això no és que això s'esdevingui així en matèria esportiva, sinó que és una problema general del procés autonòmic que pateix en aquests últims anys una recessió clara.

Efectivament, la legislació, la doctrina i el Tribunal Constitucional han anat caminant en aquest darrer decenni per un camí francament involutiu que ha permès l'obertura d'importants vies de buidatge i escapament competencial per a les comunitats autònomes, com ara:

1. L'abús del concepte de base en la legislació estatal, per exemple, en matèria funcionarial.

2. La qualificació de certes activitats com a «nacionals», així en matèries de jocs i apostes.

3. L'al·legació de competència internacional, com en tot el relatiu a la CEE.

4. El recurs en múltiples conflictes competencials, fins i tot sobre matèries ní-mies, a competències genèriques com la de l'assegurança de la igualtat, la coordinació i planificació econòmiques, que més aviat són fonaments competencials i no competències estatals en sentit estricte.

5. El buidatge, mitjançant la tècnica dels grups normatius de les competències horitzontals autonòmiques, com el règim local.

6. La persiscència d'una organització administrativa estatal excessiva en àrees transferides, com la cultura i l'agricultura.

7. El manteniment de dotacions pressupostàries per a atencions transferides, com els habitatges de protecció oficial.

8. La interpretació rigorosa del principi de territorialitat de ies competències autonòmiques.

9. L'incompliment del termini quinzenal assenyalat en els Estatuts per a l'ampliació competencial.

I un llarg et cetera, a causa que qualsevol norma, argument processal o opinió doctrinal que avali aquesta idea, apresa en un altre temps i acríticament assumida, sobre la racionalitat de l'Estat central, és considerada immediatament com a raonable i coherent, de manera que por legitimar qualsevol excés estatal i qualsevol aixafament o buidatge competencial de les comunitats autònomes.

S'imposa, doncs, demanar-se detingudament les causes i raons profundes que al moviment revolucionari o, com a mínim, àmpliament reformador, que la Constitució va significar en punt a l'estructuració de l'Estat Autonòmic, hagi succeït l'actual moment involutiu respecte a les competències autonòmiques i restaurador del model centralista de l'Estat unitari que es creia superat pel pacte constituent.

Per a això ens valdrem d'una antiga tècnica, derivada del dret intermedi, em refereixo al denominat mos italicus o manera d'aplicar i interpretar el Dret romà en el moment de la recepció a la Itàlia baix medieval que, per cert, no era un Estat unitari.

Com és sabut, aquesta tècnica consistia a prendre els textos jurídics romans com aPage 127 arguments d'autoritat, la qual cosa va portar a un parangó entre els sistemes d'interpretació del Corpus Suris i els de la Bíblia, que es corresponia, per una altra part, amb la correlació de poders entre l'Imperi i el Papat que era l'eix sobre el qual s'assentava el Dret Públic Europeu de la Baixa Edat Mitjana.

Doncs bé, en el nostre intent d'aplicar aquesta tècnica al cas que ens ocupa, hem anat a un passatge evangèlic digne de meditació; em refereixo a aquesta nit que, al marge dels grans guariments i dels sermons multitudinaris, un jurista, Nicodemus, potser l'únic doctor de la llei que no precén posar cap trampa dialècta sinó tan sols conèixer la ventat, s'acosta a la terrassa des de la qual el Natzarè contempla els estels i l'interroga, en definitiva, sobre el quidàA seu missatge. La resposta del Mestre és ben coneguda: «en veritat et dic que si no neixes novament no entraràs al Regne del Cel».

L'exègesi immediata d'aquest text, preconitzada pel mateix Nicodemus i per la tradició cultural de l'hel·lenisme, procliu als misteris òrfïcs d'origen indoeuropeu, fa pensar en una rnetempsícosis o transmigració de les ànimes que, d'alguna manera, es celebrava en els ritus d'iniciació eleusins.

Contra aquesta tendència reacciona la patrística grega (així, Sant Cebrià d'Alexandria, Comentaris a l'Evangeli de Sant Joan, 3) i assenyala que la resposta al·ludeix a una metanoia o canvi radical de mentalitat, o sigui, allò que Sant Pau va denominar abandonar r«home vell» per revestir-se de nou.

Doncs bé, aplicant, en bona tècnica de mos italkus, aquesta exegesi de l'escriptura sagrada a la d'un text jurídic que, en aquest cas, no va ser el Corpus luris, sinó el bloc normatiu que formen la Constitució i els Estatuts d'Autonomia, resulta que cal «néixer de nou», és a dir, que s'imposa una metanoia o canvi radical de mentalitat a l'hora d'entendre aquesta realitat complexa que hem denominat Estat.

És clar que tots hem nascut en un Estat unitari i, el que és pitjor, estudiat un sistema jurídic administratiu basat en dues premisses tan bàsiques que es donaven sobreenteses com a clàusules naturals: que no hi havia dret sinó en l'Estat i que no hi havia més Estat que l'Estat, és a dir, aquesta organització centralitzada la unitat de la qual, en definitiva i per una via o una altra, es reconduïa qualsevol persona jurídica pública.

Però el cert és que la Constitució de 1978 suposa un plantejament radicalment divers ja que, per una banda, el reconeixement dels drets fonamentals de la persona i dels grups en què s'integra amplia el camp del jurídic a fenòmens socials immunes a la intervenció del poder públic i, per altra banda, la divisió d'aquest entre l'Estat central i les comunitats autònomes significa una nova forma d'Estat, oposada a l'anterior que era unitària i centralista, per substituir-la per una d'autonòmica i descentralitzada.

Totes aquestes idees s'expressen, no hi ha cap dubte, en qualsevol dels moderns tractats de drer constitucional i Administratiu, però aquí queda tot perquè després, en la pràctica de la legislació i de la jurisprudència, sobretot en la del Tribunal Constitucional, aflora una tendència irrefrenable i inconscient a continuar operant amb els models que es van aprendre de l'Estat unitari i centralista.

És curiosa aquesta contradicció entre el que científicament s'escriu i el que passa en la realitat jurídica, de manera que els qui afirmen que el centralisme ha estat superat per la Constitució i que es poc donar per mort, se'ls podria increpar amb la cèlebre frase del Tenorio «els morts que vós mateu tenen bona salut», amb el greuge que aquest mort vivent és dels més perillosos, perquè, sense que ningú se n'adoni,Page 128 practica, en les competències autonòmiques, una mena de vampirisme jurídic que pot deixar-los exangües.

Aquesta perniciosa inèrcia és la que fa notar i fins i tot pensar que tot això de les comunitats autònomes és quelcom perillós, separatista, poc seriós, amb altes dosis d'irracionalitat i que, en definitiva, només es pot tolerar com una descentralització administrativa, sens dubte sense minva d'atribucions, competències i prerrogatives que han d'acompanyar l'acció de l'Estat central a qui, d'una manera natural, és lògic que correspongui tota la coordinació, cota competència i, en suma, tot poder, perquè només ell, amb aquesta visió general i d'amplitud territorial que el caracteritza, pot reconduir a la unitat el sistema constitucional i garantir els grans principis de la unitat i la solidaritat entre els pobles d'aquesta pàtria comuna i indivisible que constitucionalment és Espanya.

Armats amb aquest bagatge intel·lectual, tot el que sigui uniformitat, homologació, coordinació i coherència del sistema, és atribuït immediatament a l'Estat central; les comunitats autònomes resten relegades a un paper secundari per a l'execució dels plans generals, les mesures nacionals i les lleis bàsiques que l'Estat estableix per a tot el territori.

Contra aquesta tendència només s'ha aixecat amb gallardia el Tribunal Constitucional una única vegada: amb ocasió de la famosa Sentència sobre el Projecte de la LOHPA, però després s'ha oblidat i el saldo dels conflictes competencials és una sèrie de derrotes processals i materials de les comunitats autònomes.

L'Estat central, la doctrina i la jurisprudència que li donen suport, ha seguit amb la tendència «lohapitzant» a través ara de lleis sectorials, l'últim graó de la qual és la de l'Esport que ens ocupa, per més que hagi estat consensuada entre les diverses forces polítiques presents al Parlament.

Per això postulem, davant de tot i sense entrar en una anàlisi detallada de l'articulat, una crítica radical dels plantejaments fonamentals, des de la perspectiva metanoè-tica.

En primer lloc, com hem assenyalat, és dubtós que l'esport sigui naturalment un objecte de ta intervenció del poder públic, tant estatal com autonòmic, ja que la Constitució també podria legitimar un model esportiu liberal, on el protagonisme recaigués sobre les organitzacions privades dels esportistes.

Dit això, i partint d'una opció del model intervencionista en matèria esportiva, no s'ha d'oblidar que la competència en la matèria la reserva la Constitució a les comunitats autònomes (art. 148.1.19) i no a l'Estat, i que aquesces l'han assumida com a exclusiva en els diversos Estatuts; per això no és a aquestes que pertoca la càrrega de la prova de la seva competència sinó, precisament, a l'Estat que la pretén.

En tercer lloc, tampoc no és tan evident que una coherència nacional del sistema esportiu exigeixi, d'una manera natural, la intervenció de l'Estat, ja que també són pensables i possibles models en què aquesta coherència s'assoleixi mitjançant una operació entre comunitats autònomes o mitjançant una intervenció decisiva i no merament testimonial d'aquestes en els òrgans rectors de l'esport, matèria en la qual, no ho oblidem, tenen més habilitació constitucional per intervenir que el mateix Estat.

No és un obstacle per a això la pretesa limitació territorial de les competènciesPage 129 autonòmiques, ja que toc l'Estat està dividit en comunitats autònomes i el que és incoherent és que una política general tractí de projectar-se sobre tot el territori sense comptar amb una intervenció decisiva de les Administracions, les quals tenen una competència directa, exclusiva i constitucional en la matèria.

D'aquí es pot desgranar una rica sèrie de conseqüències a la llum de l'articulat legal. Per exemple, el model de les federacions que, a la llum de la jurisprudència constitucional (STC 24-5-1985), han acabat en quelcom tan vell i conegut com l'Administració corporativa, confereix a les nacionals un paper que es podria haver canalitzat, igualment si no amb més eficàcia, mitjançant les diferents federacions autonòmiques.

La tècnica per trencar el nucli competencial autonòmic en matèria esportiva ha estat aquest cop la dels grups normatius, d'acord amb la qual se suposa que l'esport és susceptible d'intervenció administrativa de l'Estat a través de diversos títols habilitaries com els següents:

- L'ensenyament, per on passa tota la regulació de l'educació física, i oblida competències educatives de les comunitats i les universitats i que la Constitució ha distingit entre l'educació general (art. 27) i l'educació física (arc. 43).

- La salut, per on passa tota la regulació del doping i oblida competències sanitàries de les comunitats, que estan perfectament capacitades per aplicar els acords internacionals en la matèria.

- L'associacionisme esportiu, on, per la via de la mercantil i tzació dels grans clubs deficitaris, s'estatalitza una matèria en gran part regulada per les comunitats quan, és sabut, que l'opció per una determinada forma, pública o privada, de personificació és sempre de Dret públic i compet a l'Administració que crea o reconeix la persona jurídica o sota la tutela de la qual ha de funcionar, que, en el cas esportiu no ha de ser necessàriamenc l'Estat, i encara menys quan moltes comunitats ja han pres una regulació en aquesta matèria.

Per això el títol competencial «Dret mercantil» no pot legitimar una decisió que és jurídica pública, sobretot si es consideren aquestes associacions com a agents delegats del poder públic per a l'exercici de certes activitats d'interès social.

En altres paraules, no es pot al·legar un títol que com el Dret mercantil és propi de la regulació in facto esse, és a dir, posterior i successiva, d'aquestes persones jurídiques, quan la decisió de mercantilitzar, que aquest títol tracta d'emparar, és infieri i sempre de Dret públic.

- L'espectacle esportiu, que, en realitat, no és sinó una espècie de gènere dels espectacles públics, competència també transferida a moltes comunitats, i que, a més, en rigor, és quelcom aliè a l'esport, ja que prima l'element passiu, l'espectador, objecte d'una policia de seguretat i ordre públics, regulada fins i toc per convenis internacionals en matèria de violència en l'esport, que poden executar perfectament les comunitats autònomes, si no el Dret civil en matèria de responsabilitat aquiliana o el Dret penal, qüestions totes dues alienes a l'Estat com a aparell administratiu central.

Page 130

- Les competències internacionals, on un exemple, encara que sigui limitat i temporal, com el del Regne Unit en futbol i rugby, demostra com la unitat de l'Estat no es ressent sinó que es força amb una presència de diverses seleccions nacionals i qüestiona vivament qualsevol pretès monopoli en la matèria. A més, les confrontacions internacionals solen ésser organitzades per les federacions internacionals, que no són entitats ni estatals ni de Dret internacional públic, i finalment, les més internacionals de totes, que són les confrontacions olímpiques, estan seguides autònomament per la Carta Olímpica, que articula a través dels comitès olímpics, una organització igualment privada, exttaestatal i tampoc no regida pel Dret internacional públic, per la qual cosa els títols habilitants de l'Estat no són tan evidents.

- L'esport d'alt nivell, on l'habilitació estatal sembla trobar-se en la vella teoria romana dels actes d'emulació que prohibien els particulars d'obrar o construir amb més ostentació que l'Estat, sobre la base d'un criteri merament quantitatiu i gens jurídic, segons el qual «l'important» és sempre estatal, quan res no obsta que les comunitats puguin escometre la tecnificació esportiva amb el rigor precís.

- La funció pública, ja que es defineix com a bàsica la qualificació d'esportista d'alt nivell als efectes de la provisió de llocs de treball funcionarials, quan l'Estat i les comunitats autònomes ja han definit el marc de la matèria i les lleis específiques que la regulen.

- La fïscalitat, i s'obliden les competències fiscals d'algunes comunitats.

- El contracte laboral esportiu, quan la relació laboral especial dels esportistes professionals és ja un tema resolt en el Dret del Treball í en les seves normes corresponents.

Davant d'aquest intent de desmembrar el fenomen esportiu per reconduir-lo a diferents grups normatius que ofereixin altres títols habilitants de la intervenció estatal en la matèria, s'imposa la consideració de l'esport com un sistema jurídic coherent, format pel conjunt de normes que tenen per objecte la seva regulació, és a dir, com un estatut jurídic en si o grup nominatiu que la Constitució i els Estatuts han volgut atribuir prioritàriament no a l'Estat sinó a les comunitats autònomes, moltes de les quals ja han legislat respecte a això i les competències de promoció de les quals no es limiten al foment, sinó que engloben també accions de política i prestacíonals.