STS, 8 de Marzo de 1995
| Ponente | D. ENRIQUE ALVAREZ CRUZ |
| Número de Recurso | 2939/1994 |
| Procedimiento | Recurso de casación. Unificación de doctrina |
| Fecha de Resolución | 8 de Marzo de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Cuarta, de lo Social |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Marzo de mil novecientos noventa y cinco.
Vistos los presentes autos pendientes ante esta Sala, en virtud de recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por DON Juan María, representado y defendido por el Letrado D. Manuel Rodríguez Costa, contra la sentencia dictada con fecha 22 de junio de 1994 por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, al conocer del de suplicación articulado por el mismo contra sentencia del Juzgado de igual clase núm. 26 de los de Barcelona, en el juicio sobre prestación de desempleo en su modalidad de pago único seguido por el ahora recurrente contra el INSTITUTO NACIONAL DE EMPLEO, representado y defendido por la Abogacía del Estado.ANTECEDENTES DE HECHO
El 22 de junio de 1994 la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia en virtud de recurso de suplicación interpuesto contra la dictada por el Juzgado de igual clase núm. 26 de los de Barcelona, en los autos mencionados, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de suplicación interpuesto por Juan Maríacontra la sentencia de fecha trece de enero de mil novecientos noventa y tres dictada por el Juzgado de lo Social núm. 26 de los de Barcelona en el procedimiento núm. 926/93, seguidos instancias de Juan Maríacontra el INSTITUTO NACIONAL DE EMPLEO, y en consecuencia debemos confirmar y confirmamos dicha resolución".
La sentencia de instancia, contenía los siguientes hechos probados y fallo: "PRIMERO: El actor D. Juan Maríacon DNI número NUM000, vino prestando servicios para la empresa "DIRECCION000" de Eugenio, hasta su cese como consecuencia de ERE número 1024/92 en que recayó resolución de 7-8-92 autorizándo la rescisión de su contrato de trabajo con efectos de 31-7-92.- SEGUNDO: El 26- 8-92 solicitó ante el INEM prestación por desempleo, la que le fue reconocida por resolución de 20.10.92, por el periodo de 1-8-92 al 30-7-94 y sobre la base reguladora diaria de 4.485 $. - TERCERO: El 24-11-92, el actor formuló ante el INEM solicitud de pago único de la prestación contributiva por desempleo, recayendo resolución del 22-4-93 por la que le fue denegada dicha modalidad de pago, interponiendo recurso de alzada ante el Ilmo. Sr. Director General del INEM, que le fue desestimado por resolución de 7 de junio de 1993.- CUARTO: El actor ha venido percibiendo la prestación contributiva por desempleo desde el 1-8-92 al 22-1- 93, fecha en la que causó baja por colocación.- QUINTO: El proyecto de actividad presentado por el actor en su solicitud de pago único de la prestación por desempleo consistía en la creación de una empresa cuyos socios serían el actor, el antiguo propietario de la empresa DIRECCION000, es decir D. Eugenioy el otro empleado del mismo y antiguo compañero de trabajo del actor, cuyo contrato se vio asimismo extinguido por resolución de 7-8-92, recaída en ERE 1024/92.- Según el proyecto presentado, la empresa iba a dedicarse a la misma actividad que "DIRECCION000" de D. Eugenio.- SEXTO: El importe de la prestación capitalizada que reclama el actor asciende a 1.478.276 $ comprendiendo el periodo de 22-1-93 al 31-7-94, con el 70% de la base reguladora de 4.485 $ hasta el 31-1-93 y 60% de dicha base reguladora hasta el 31-7-94". "Que estimando la excepción de incompetencia de jurisdicción opuesta por el INSTITUTO NACIONAL DE EMPLEO frente a la demanda contra el mismo formulada por D. Juan María, debo absolver y absuelvo al INEM de lo pedido en dicha demanda, sin entrar a conocer del fondo de la cuestión planteada, al considerar competente a la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa para el conocimiento del presente litigio".
Por la representación procesal de D. Juan María, se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo, con fecha 28 de septiembre de 1994, en el que se denuncia, al amparo de lo dispuesto en el artículo 216 de la Ley de Procedimiento Laboral, la contradicción existente entre la citada sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y las dictadas por las Salas de Extremadura, en 17- 10-91, y de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 1-6-92.
Por providencia de esta Sala de fecha 24 de noviembre de 1994, se admitió a trámite el presente recurso, dándose traslado del mismo y de los autos al Abogado del Estado en la representación que ostenta, presentándose el correspondiente escrito.
Evacuado el traslado conferido, por el Ministerio Fiscal se emitió informe en el sentido de considerar el recurso procedente, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 2 de marzo de 1995, en el que tuvo lugar.
La cuestión que en el presente recurso se plantea consiste en determinar si, en los casos en que se solicita la prestación de desempleo por el sistema de pago único, corresponde el conocimiento de tal petición al orden social de la jurisdicción o al orden contencioso- administrativo.
El actor solicitó en 26-8-92 prestación por desempleo, que le fue reconocida por el INEM por resolución de 20-10-92, por el periodo de 1-8-92 al 30-7-94; con fecha 24-11-92 formuló solicitud de pago único de la prestación contributiva que venía disfrutando, lo que le fue denegado por resolución de 22-4-93, contra la que interpuso recurso de alzada ante el Director General del INEM, que fue desestimado por resolución de 7-6-93.
Formulada demanda jurisdiccional, el Juzgado estimó la excepción de incompetencia de jurisdicción opuesta por el INEM y absolvió a ésta en la instancia, sin entrar a conocer del fondo de la cuestión planteada, al considerar competente para dicho conocimiento a la jurisdicción contencioso-administrativa. Y la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña confirmó esta sentencia, al desestimar el recurso de suplicación que el actor interpuso. Razonó para ello que, mientras las condiciones para el acceso a la prestación por desempleo están fijadas en la Ley con carácter general y por ello su control resulta atribuido al orden social, al depender el nivel de prestación del periodo y de las cotizaciones acreditadas, la modalidad de pago único, por el contrario, no está en función directa de tales cotizaciones y sí de la previsión, requisitos y condicionantes de un programa previo sobre fomento de empleo, cuyo contenido por su propia naturaleza es coyuntural. Y acabó invocando el artículo 3 de la Ley de Procedimiento Laboral, a cuyo tenor no conocerán los órganos jurisdiccionales del orden social de las prestaciones que versen sobre la impugnación de los actos administrativos en materia laboral.
Contra la aludida sentencia de la Sala de Cataluña se interpone por el actor recurso de casación para la unificación de doctrina y se invocan como sentencias contradictorias las dictadas por las Salas de Extremadura, en 17-10-91, y de Castilla y León, con sede en Valladolid, en 1-6-92. Se trata en una y otra de actores a los que les fue asimismo denegado por el INEM el abono de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único. En el caso de la de Extremadura se apreció por el Juzgado la incompetencia del orden jurisdiccional social para conocer del tema planteado, pero esta sentencia fue revocada por la Sala, que devolvió las actuaciones al Juzgado a fin de que por el mismo se dictase otra nueva en la que se resolviese la cuestión planteada en la demanda. En el caso de la de Valladolid el Juzgado acogió la demanda y la Sala desestimó el recurso de suplicación del INEM, que había alegado la excepción de incompetencia de jurisdicción.
Existe, desde luego, una diferencia respecto al caso que ahora se contempla, y es que en estos otros dos casos se solicitó desde el primer momento la prestación de desempleo en su modalidad de pago único, pero esta diferencia es irrelevante, por las razones que luego se expondrán. Concurre, pues, la contradicción viabilizadora del recurso, y es preciso pronunciarse sobre las infracciones legales denunciadas, que son la inaplicación del artículo 2 b) de la Ley de Procedimiento Laboral, en relación con el 9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y correlativamente incorrecta aplicación del artículo 3 a) de la Ley de Procedimiento Laboral; la inaplicación del artículo 31 de la Ley 31/84, de 2 de agosto, y correlativa incorrecta aplicación del artículo 3.2 del Real Decreto 1044/85; y la incorrecta aplicación del artículo 23.3 de la Ley 31/84, ya aludida.
El artículo 9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece que corresponderá a los Juzgados y Tribunales de lo Social el conocimiento de las prestaciones que se susciten en materia de Seguridad Social.
Aquí nos encontramos ante una reclamación de esta naturaleza, pues, como declaró la sentencia de esta Sala de 28 de marzo de 1988, "de tal carácter es el derecho controvertido relativo a las prestaciones por desempleo, las cuales mantienen la naturaleza de prestación de la Seguridad Social, aunque a partir del Real Decreto-Ley 36/78, de 16 de noviembre, su gestión se realice a través de un organismo autónomo y no por una entidad gestora, pues el dato relativa a la posición del ente gestor dentro del marco de la Administración institucional, si bien puede tener importantes consecuencias administrativas y presupuestarias, no altera la naturaleza de las prestaciones gestionadas".
Hoy la cuestión no puede ofrecer ninguna duda porque el articulo 2 b) de la vigente Ley de Procedimiento Laboral dispone que los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan en materia de Seguridad Social, incluida la protección por desempleo.
Por su parte, el artículo 31 de la Ley 31/84, de 2 de agosto, de protección por desempleo, establece que las decisiones del INEM, relativas al reconocimiento, denegación, suspensión o extinción de cualquiera de las prestaciones por desempleo, serán recurribles ante la jurisdicción laboral.
La sentencia recurrida -y en la misma línea se pronuncia en su escrito de impugnación del recurso el Abogado del Estado- establece una distinción entre el reconocimiento de la prestación propiamente dicha y el de la satisfacción de la misma en su modalidad de pago único, y es para esto último para lo que entiende que no es competente el orden social de la jurisdicción. A tal fin argumenta, como ya se vio, que las condiciones para el acceso a la prestación por desempleo están fijadas en la Ley con carácter general, dependiendo el nivel de prestación del periodo y de las cotizaciones acreditadas, pero la modalidad de pago único no está en función directa de tales cotizaciones y sí por contra de la previsión, requisitos o condicionantes de un programa previo sobre fomento de empleo, cuyo contenido por su propia naturaleza es coyuntural.
Estos argumentos no resultan convincentes. La Ley no establece distinción alguna y no hay razón para que lo que no es en definitiva sino una singular forma de pago de la prestación desvirtúe la naturaleza de la misma. Ni parece lógico tampoco que la competencia o incompetencia de este orden jurisdiccional pueda depender de una circunstancia como la de que el reconocimiento del abono de la prestación en su modalidad de pago único se realice al mismo tiempo de solicitarse la prestación o después de haber sido concedida ésta. Por ello precisamente se entiende existente la contradicción, pese a la diferencia que en su momento se puso de relieve.
Por el Abogado del Estado se invoca el artículo 3.2 del Real Decreto 1044/85, de 19 de junio, por el que se regula el abono de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único. Dispone este precepto que contra la resolución de la Dirección Provincial podrá interponerse recurso de alzada ante el Director General del INEM, cuya resolución agotará la vía administrativa. Mas, con independencia de que este precepto no podría nunca prevalecer, por razones de jerarquía normativa, frente a lo que taxativamente y paladinamente dispone el artículo 31 de la Ley 31/84, tampoco puede ser interpretado en realidad en el sentido de que suponga una remisión de esta materia a la jurisdicción contencioso-administrativa. Así lo ha reconocido la propia Sala 3ª del Tribunal Supremo, en su sentencia de 26 de octubre de 1990, en la que se declara que "basta leer el artículo 9.5 de la LOPJ y el artículo 31 de la Ley 31/84, de 2 de agosto, para deducir... que la impugnación de una resolución del Director Provincial del INEM que deniegue al recurrente la prestación de desempleo, en la modalidad de retribución única, es, por razón de la materia, de la competencia de la jurisdicción del orden social".
Se invoca también en la sentencia recurrida el artículo 3 a) de la Ley de Procedimiento Laboral, a cuyo tenor no conocerán los órganos jurisdiccionales del orden social de las pretensiones que versen sobre la impugnación de los actos de la Administración Pública sujetos al derecho administrativo en materia laboral.
Es preciso reconocer, desde luego, que los límites sistemáticos entre las distintas ramas del Derecho no son siempre suficientemente precisos y por ello ha podido hablarse de un Derecho Administrativo del Trabajo. Hay además normas de carácter administrativo en disposiciones laborales y disposiciones de contenido predominantemente administrativo que contienen regulaciones de interés para la rama social del Derecho. Pero lo que desde luego es cierto es que aquí no se trata de un acto de la Administración sujeto al derecho administrativo, en materia laboral, sino de materia de Seguridad Social sobre la que resuelve una entidad gestora con arreglo a disposiciones de esta naturaleza, pues lo que dice el artículo 23.3 de la Ley 31/84, de protección por desempleo, es que, cuando así lo establezca algún programa de fomento de empleo, la entidad gestora podrá abonar de una sola vez el valor actual del importe de la prestación de nivel contributivo, correspondiente al periodo a que tenga derecho el trabajador en función de las cotizaciones efectuadas. Y cuando el reconocimiento del abono de la prestación en esta modalidad de pago único se realice al mismo tiempo de solicitarse la prestación, habrá de apoyarse la resolución que se dicte en los preceptos de la aludida Ley 31/84.
Alude el Abogado del Estado a la posibilidad de que la resolución deba examinar la viabilidad de un proyecto empresarial que pueda presentarse para justificar el interés del pago único, lo que obligaría a aplicar criterios económicos y de oportunidad. Pero no otra cosa sucedía cuando se solicitaba por ejemplo la sustitución de la pensión de incapacidad permanente total por una indemnización a tanto alzado, previa acreditación de invertir ésta en la preparación o desarrollo de nuevas fuentes de ingreso como trabajador autónomo (artículo 5º de la Orden de 31 de julio de 1972).
Concurren, pues, las infracciones legales denunciadas y ello conduce a la estimación del recurso, tal como se solicita por el Ministerio Fiscal, para casar y anular la sentencia recurrida, como contraria a la unidad de doctrina. Y a resolver el debate planteado en suplicación en el sentido de estimar dicho recurso y declarar la nulidad de las actuaciones a partir del acto de juicio, a fin de que por el Juzgado se dicte nueva sentencia en la que entre a conocer del fondo del asunto. Todo ello en virtud de lo dispuesto en el artículo 225 de la LPL y sin que haya lugar a pronunciamiento alguno sobre costas.
Estimamos el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por Don Juan Maríacontra la sentencia dictada con fecha 22 de junio de 1994 por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, al conocer del de suplicación articulado por el mismo contra sentencia del Juzgado de igual clase núm. 26 de los de Barcelona, en el juicio sobre prestación de desempleo en su modalidad de pago único seguido por el ahora recurrente contra el Instituto Nacional de Empleo. Declaramos que la sentencia recurrida quebranta la unidad de doctrina y la casamos y anulamos. Y, declarando asimismo la competencia de este orden social de la jurisdicción para el conocimiento de la cuestión planteada y con estimación del expresado recurso, declaramos la nulidad de las actuaciones a partir del acto del juicio, a fin de que por el Juzgado se dicte nueva sentencia en la que entre a conocer del fondo del asunto.
Devuélvanse las actuaciones al Órgano Jurisdiccional correspondiente ,con la certificación y comunicación de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. ENRIQUE ÁLVAREZ CRUZ hallándose celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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