STS, 14 de Mayo de 2008
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 14 Mayo 2008 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Mayo de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número 7607/2003 que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora DOÑA MARIA JESÚS RUIZ ESTEBAN, en representación de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de CC.OO, contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Audiencia Nacional, de fecha 24 de junio de 2003, recaída en el recurso contencioso-administrativo numero 451/2001, interpuesto contra la Orden del Ministerio de la Presidencia de fecha 23 de abril de 2001, por la que se modifica la Orden de 30 de diciembre de 1997 por la que se regulan las retribuciones complementarias por servicios de guardia de las Carreras Judicial y Fiscal y la Orden de 21 de febrero de 1997 por la que se establece la cuantía del complemento de destino de servicios de guardia de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia. Ha sido parte la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de CC.OO.
La Sección Tercera de la Audiencia Nacional, dictó sentencia de fecha dieciséis de fecha 24 de junio de 2003, recaída en el recurso contencioso-administrativo numero 451/2001, en cuya parte dispositiva se dice : Fallamos. PRIMERO.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 03/451/01 interpuesto por la representación de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de CC.OO, contra la Resolución del Ministerio de la Presidencia descrita en el primer fundamento de derecho, que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico. SEGUNDO.- No hacemos una expresa condena en costas".
La Procuradora DOÑA MARIA JESÚS RUIZ ESTEBAN, en representación de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de CC.OO formalizó el presente recurso de casación mediante escrito en el que alegaba como único motivo, al amparo de lo dispuesto en la letra d) del articulo 88 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso -administrativa la violación por la sentencia del contenido del articulo 32 de la Ley 9/1987 y de la jurisprudencia que lo interpreta.
El Abogado del Estado formaliza su oposición al presente recurso mediante escrito en el que tras exponer cuantos fundamentos jurídicos tuvo por conveniente termina suplicando la desestimación del mismo.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 2 de abril de 2008.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
Empezando por el análisis del primer motivo de casación, la posible vulneración del articulo 32 de la Ley 9/1987, conviene transcribir los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida primero a cuarto, donde se dice lo siguiente:
"PRIMERO.- El presente recurso, interpuesto por la representación de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de CC.OO., tiene por objeto la Orden del Ministerio de la Presidencia de fecha 23 de abril de 2001, por la que se modifica la Orden de 30 de diciembre de 1997 por la que se regulan las retribuciones complementarias por servicios de guardia de las Carreras Judicial y Fiscal y la Orden de 21 de febrero de 1997 por la que se establece la cuantía del complemento de destino de servicios de guardia de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia.
El recurrente solicita en la demanda que se dicte Sentencia por la que anule la Orden impugnada, o subsidiariamente, anule los incisos "y con arreglo a los requerimientos técnicos y profesionales del servicio" introducidos de forma unilateral por la Administración en los artículos cuatro y quinto de la Orden, condenando a la demandada a estar y pasar por dicha declaración y por sus consecuencias.
En defensa de sus pretensiones alega, resumidamente, tras referir las vicisitudes del proyecto de la Orden ministerial, que la Ley 9/1987, de 12 de mayo, sobre regulación de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, reformada posteriormente por la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, vienen a regular, por primera vez en nuestro Ordenamiento, los procedimientos de negociación y consulta como formas de participar los funcionarios, a través de los sindicatos, en la determinación de sus condiciones de trabajo, como consecuencia de la entrada en vigor en 1985 en nuestro país del Convenio nº 151 de la O.I.T., sobre protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública. Y la culminación de ese proceso negociador entre la Administración y los sindicatos más representativos ha de llevar, de suyo, el reconocimiento a esas organizaciones de su calidad de actores que intervienen en el proceso legislativo de una forma directa, lo que conduce de forma inexorable a una participación sindical en lo que hasta entonces era un régimen estatutario de los funcionarios, en poder exclusivo de la Administración. En el presente supuesto se había llegado a un acuerdo en relación al sistema en que quedaban fijados los turnos de guardia en las fiscalías, que se realizarían de forma rotatoria y conforme a criterios de equidad. Y ese acuerdo se incumple cuando la Administración, que es la parte encargada de promover la publicación de la Orden, altera el contenido de la misma de forma unilateral y desnaturaliza el contenido del acuerdo con la introducción de un inciso al final de los artículos cuarto y quinto de la Orden (y con arreglo a los requerimientos técnicos y profesionales del servicio); incumplimiento que supone una vulneración de los arts. 30 y siguientes de la Ley 9/1987, en la redacción dada por la Ley 7/1990, en relación, como ya se ha señalado, si no con el art. 37.1 de la Constitución, sí con el art. 28.1, en relación con el art. 103.3. Haciendo suyos los fundamentos de la Sentencia de la Sección Sexta de esta Sala de 7 de noviembre de 2.000.
Frente a ello, la representación de la Administración mantiene la legalidad de la resolución impugnada, pues si realizamos una lectura detenida de los acuerdos adoptados y de la Orden podemos llegar a la conclusión de que la frase añadida no altera, en absoluto la esencia del Acuerdo. En contra de lo manifestado por la demanda debemos negar rotundamente que esta frase haga perder totalmente el valor de la redacción original. En todo caso, la posible pequeña alteración producida en el texto no constituye en ningún caso una vulneración de la Ley 7/1990, ya que refleja una innegable e innegociable potestad por parte del Estado. Tras señalar que la Sentencia invocada fue anulada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 concluye que en todo caso la Administración, repetimos, actúa dentro de los límites razonables y necesarios de las potestades que le confiere la legislación aplicable.
Ha de tenerse en cuenta sobre esta cuestión del alcance de las previsiones de la Ley 7/90 de 19 de Julio en relación con la negociación en el ámbito funcionarial, como ya hemos señalado en sentencias de 25 de febrero de 1999 y 27 de abril de 2000, entre otras, que según se desprende del Capítulo III de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de negociación colectiva y participación en el ámbito de la Función Pública, en la redacción dada por la Ley 7/1990, de 19 de julio, el objeto de la negociación colectiva en el ámbito de la Administración Pública se refiere a la determinación de las condiciones de trabajo en los aspectos estructurales, básicos y generales, sin que ello descienda a la producción de los concretas actuaciones que responden al ejercicio de competencias específicas en desarrollo o adaptación de aquellos.
Buena prueba de ello es lo establecido en la letra j) del citado art. 32, que cuando a modo de cláusula general recoge como objeto de negociación "todas aquellas materias que afecten, de algún modo, al acceso a la Función Pública, Carrera administrativa, retribuciones y Seguridad Social, o a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos", limita la negociación a los aspectos de tales materias "cuya regulación exija norma con rango de Ley", lo que claramente deja fuera las actuaciones administrativas sobre tales materias que no exijan tal regulación legal, salvo los aspectos concretos que se recogen en las demás letras de dicho art. 32, lo que hace inoperante la invocación de la negociación colectiva en su genérica regulación legal y constitucional, ya que ha de referirse al concreto contenido que en cada caso se establezca por el legislador.
En este caso, la propia parte recurrente cita los apartados b). La determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios públicos y k) Las materias de índole económica. Sin embargo, a la vista de la disposición que se impugna y de lo argumentado en la demanda el objeto del recurso afecta a las condiciones de trabajo y retribuciones complementarias de los funcionarios de la Administración de Justicia en relación a la realización de los servicios de guardias que resulta necesario reforzar como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 5/2000 de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal del Menor, expresión que como se ha dicho antes en el mejor de los casos habría de incluirse en la letra j), que sólo prescribe la negociación colectiva cuando se trate de materias cuya regulación exija norma con rango de ley, lo que evidentemente no sucede en este caso en que la regulación se realiza por Orden ministerial, en virtud de las competencias y por los órganos que las tienen atribuidas según la normativa que se recoge en la exposición de motivos a la que antes se ha hecho referencia. Pero es que, teniendo en cuenta el escaso contenido de la Orden impugnada, como se ha dicho antes, la materia es más propia del art. 34.2, ya que prácticamente afecta a la organización del servicio en lo que se refiere al número de funcionarios que han de desempeñarlo según la Fiscalía de que se trate, por lo que sólo es exigible la consulta a las organizaciones sindicales, consulta que aunque se cuestione por la parte en la demanda no puede negarse, pues como se recoge en la resolución impugnada y en nuestra sentencia de 19 de diciembre de 2000, se remitió convocatoria a las organizaciones sindicales, incluida la recurrente, a una reunión en la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia, con un mismo punto del orden del día, referido a la Orden cuestionada, relativo a las guardias efectuadas por el personal de las Fiscalías, asistiendo a dicha reunión de 9 de enero de 2001, con representantes, que efectúan la correspondiente propuesta sobre dicho punto del orden del día, elaborando propuesta completa que tiene entrada en el Ministerio de Justicia en enero de 2001 y consta al folio 74 y siguientes del expediente.
En estas condiciones, que muestran no sólo la consulta sino la participación de la entidad sindical recurrente en la elaboración de la Orden impugnada, necesariamente ha de rechazarse la alegación de incumplimiento e infracción de la Ley 7/90 que se formula en la demanda, habiéndose cumplimentado por la Administración la participación de las entidades sindicales en los términos exigidos por dicha Ley atendiendo a la materia regulada en la Orden, no ha de estimarse vulneración alguna de la capacidad de negociación, pues, recuérdese es consulta, la materia puramente organizativa y en detalle tan sencillo como el cuestionado. Pues basta la lectura del texto del Borrador de Orden obrante de folio 9 en su particular del folio 11, la propuesta del Sindicato recurrente, tras la reunión del día 9 de enero, obrante al folio 74 y en su particular del folio 76 y la redacción definitiva de la Orden sancionada y publicada en el Boletín Oficial del Estado, para concluir que la matización que se proponía en la propuesta sindical en orden a "evitar exclusión alguna de funcionarios", aparece garantizada por la necesidad de que los turnos de guardia de los funcionarios sean aprobados por el Fiscal Jefe".
Lo que la recurrente imputa a la Orden impugnada en su día es que ha añadido la frase "y con arreglo a los requerimientos técnicos y profesionales del servicio", introducida de forma unilateral por la Administración en los artículos cuatro y quinto, pues entiende que habiendo existido una negociación colectiva previa, la Administración está obligada a una traslación normativa literal de lo acordado en dicha negociación.
La recurrente, recuerda la sentencia de esta Sala de 16 de noviembre de 1995, cuando sostiene que "se ha de aceptar así, pese a la parquedad de la fundamentación, la tesis general del sindicato recurrente de que una eventual contradicción entre un acuerdo alcanzado y un reglamento posterior que lo desconoce es causa de invalidez de la norma reglamentaria". Sin embargo, la cita de esta sentencia es parcial, pues en la misma se sostiene que :
"(...) la parte actora, al reconducir los acuerdos entre la Administración y los Sindicatos (adviértase que por la fecha del cuestionado, anterior a la Ley 7/1990, de 19 julio ), de negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo, no cabe hablar aún de negociación colectiva «estricto sensu») al principio que informa el artículo 37.1 de la Constitución, es sumamente vaga, e inexacta. Sumamente vaga, pues el principio informativo aludido no es un título preciso sobre el que poder asentar una concreta caracterización de los acuerdos referidos (sí como negocios jurídicos o como normas), que es el presupuesto ineludible para poder fijar cuál sea el efecto que pueden producir respecto de la disponibilidad por el Gobierno de su potestad reglamentaria, y sobre la validez jurídica de un reglamento, dictado en ejercicio de esta potestad, pero desconocedor de un compromiso previamente asumido.
E inexacta por cuanto que la negociación colectiva en el ámbito de la función pública ni puede constitucionalmente asimilarse a la negociación colectiva en el ámbito laboral, ni puede reconducirse al artículo 37.1 CE, como ha tenido ocasión de proclamar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (sentencia del Tribunal Constitucional 57/1982, Fundamentos de Derecho 4.º, 5.º y 6.º) y la de esta misma Sala (Sentencias, entre otras, de 14 julio 1994, Recurso de Casación 777/1992, y 1 febrero y 30 de junio de 1995 ( Recursos 835/1992 y 836/1992).
La negociación que nos ocupa es de consagración exclusivamente legal, de la Ley 9/1987, siendo sólo esta Ley (no olvidemos que el caso actual se sitúa temporalmente antes de la Ley 7/1990 ) la base normativa para establecer el alcance y significado jurídico de dicha negociación.
Por lo expuesto, no cabe asimilar el régimen de los acuerdos analizados al de los Convenios Colectivos laborales, cuyo significado como normas tiene un fundamento preciso, aparte de en el artículo 37.1 de la CE, en los artículos 3º.1, c y Título III de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Ley 8/1980, por razón de tiempo); mientras que la Ley 9/1987 no facilita datos inequívocos para una configuración clara desde la alternativa conceptual negocio-norma".
Y por otra parte en dicha sentencia a continuación se analiza el caso concreto enjuiciado llegando a la conclusión de que no existe la contradicción que se sostenía por la parte recurrente.
En el presente caso, la cuestión es si existe esta contradicción, o si por el contrario, cuando se añade la frase "y con arreglo a los requerimientos técnicos y profesionales del servicio" en los artículos cuatro y quinto la Administración no está sino recordando algo innecesario, porque se deriva de la normativa general sobre la función pública, y en cualquier caso no es sino el ejercicio de la potestad reglamentaria, que no viene condicionada por la previa negociación colectiva en todo aquello que no se le oponga, de conformidad con lo dicho ya por esta Sala en la sentencia parcialmente transcrita con anterioridad. En efecto, la adición a la frase de que "los turnos de guardia que se establezcan serán aprobados por el Fiscal Jefe que corresponda entre los funcionarios de la Fiscalía, de forma rotatoria, conforme a criterios de equidad", de la siguiente: "y "con arreglo a los requerimientos técnicos y profesionales del servicio", no es contradictoria con el acuerdo alcanzado, pues la organización de las guardias con carácter rotatorio entre los funcionarios, es compatible con el hecho de que al fijar los turnos puedan tenerse en cuenta estos otros criterios, por lo que en el ejercicio de esta potestad reglamentaria, estaríamos ante una mera cuestión de autoorganización del servicio administrativo, que no precisaría en este caso de la previa negociación colectiva, y por lo tanto ha desestimarse el motivo de casación y el propio recurso.
Por ello, no procede dar lugar al recurso de casación, y al ser desestimado el recurso procede la expresa condena en las costas procesales a la recurrente, a tenor de lo dispuesto en el articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, limitando, en virtud de la habilitación contenida en el mismo la cantidad máxima a reclamar por honorarios a la suma de 1500 euros.
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- No ha lugar al recurso de casación número 7607/2003 que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora DOÑA MARIA JESÚS RUIZ ESTEBAN, en representación de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de CC.OO, contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Audiencia Nacional, de fecha 24 de junio de 2003, recaída en el recurso contencioso-administrativo numero 451/2001, interpuesto contra la Orden del Ministerio de la Presidencia de fecha 23 de abril de 2001, por la que se modifica la Orden de 30 de diciembre de 1997 por la que se regulan las retribuciones complementarias por servicios de guardia de las Carreras Judicial y Fiscal y la Orden de 21 de febrero de 1997 por la que se establece la cuantía del complemento de destino de servicios de guardia de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia.
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- Ha lugar a la condena en las costas procesales a la recurrente, en los términos del ultimo fundamento jurídico de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico
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