STS, 13 de Noviembre de 2006

ANPE-SINDICATO INDEPENDIENTE interpuso recurso contencioso-administrativo, por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, contra la resolución de 21 de septiembre de 2000 de la Dirección General de trabajo de la Consejería de Industria y Trabajo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por la que se acordó el depósito y publicación del Pacto de Interlocución Administración-Sindicatos de 7 de julio de 2000 (DOCM de 10 de octubre de 2000). En el proceso seguido ante la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Castilla-La Mancha (nº 726/00, procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona) fue parte demandada la Dirección General de Trabajo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha e intervinieron como partes codemandadas CSI-CSIG y la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de Castilla-La Mancha.

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del CastillaLa Mancha dictó sentencia con fecha 7 de junio de 2001 cuya parte dispositiva se expresa en los siguientes términos:

F A L L A M O S

1. - Estimamos parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo;

2. -Declaramos la nulidad del apartado 2º del Capítulo IV del Pacto de Interlocución AdministraciónSindicatos de 7 de julio de 2000 (D.O.C.M. de 10 de octubre de 2000), en la parte en que regula la llamada Mesa General Conjunta;

3. - No hacemos especial imposición de costas.

Contra dicha sentencia prepararon y luego efectivamente interpusieron recurso de casación la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, la Federación Sindical de Administración Pública de Comisiones Obreras y la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de CastillaLa Mancha. Tanto la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de Castilla-La Mancha como la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en sus respectivos escritos de interposición del recurso de casación presentados con fecha con fecha 21 de septiembre y 17 de diciembre de 2001 aducen un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción del artículo 28.1 de la Constitución.

La Federación Sindical de Administración Pública de Comisiones Obreras, en escrito presentado el 20 de agosto de 2001, aduce cuatro motivos de casación, dos de ellos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los otros dos al amparo del artículo 88.1.d/ de la misma Ley . Alega, en concreto, las siguientes infracciones:

1. Infracción, por inaplicación, de lo dispuesto en el artículo 115.2 LJCA en relación el artículo 117.2 y 3 de la misma Ley, con lesión del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución.

2. De nuevo infracción por inaplicación del artículo 115.2 LJCA en relación el artículo 117.2 y 3 de la misma Ley, con lesión del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución.

3. Infracción por interpretación errónea, o subsidiariamente, inaplicación o aplicación indebida del artículo 28.1 de la Constitución así como de los artículos 6.3.b/ y c/, 7.1 y 7.2 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, al haber declarado la vulneración del derecho a la libertad sindical del sindicato demandante en su vertiente del derecho a la negociación colectiva, y por incurrir en violación del derecho a la libertad sindical de CCOO en su vertiente del derecho de participación y determinación de las condiciones de trabajo y a la negociación colectiva.

4. Infracción por aplicación indebida o interpretación errónea del artículo 28.1 de la Constitución.

Los tres promotores del recurso de casación terminan solicitando en sus respectivos escritos que, casando la sentencia recurrida, se dicte nueva sentencia desestimando el recurso contencioso- administrativo presentado en su día por ANPE-Sindicato Independiente.

ANPE-Sindicato Independiente, mediante escrito presentado el 1 de septiembre de 2003, se opuso al recurso de casación señalando que los recurrentes no han desvirtuados las consideraciones contenidas en la sentencia recurrida, por lo que termina solicitando que se confirme íntegramente ésta por sus propios fundamentos, con expresa condena en costas a los recurrentes.

El Ministerio Fiscal presentó escrito fechado a 21 de julio de 2003 en el que también solicita la desestimación del recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 8 de noviembre del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo interponen la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de Castilla-La Mancha y la Federación Sindical de Administración Pública de Comisiones Obreras contra la sentencia de 7 de junio de 2001 de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Castilla-La Mancha en la que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ANPE-Sindicato independiente, se declara nulo el apartado 2º del Capítulo IV del Pacto de Interlocución Administración-Sindicatos de 7 de julio de 2000 (D.O.C.M. de 10 de octubre de 2000), en la parte en que regula la llamada Mesa General Conjunta.

La sentencia recurrida, después de describir el acto objeto de impugnación dejando identificados los aspectos del mismo controvertidos (fundamento primero) examina y termina desestimando en su fundamento segundo algunos de los argumentos de impugnación aducidos por la parte actora, sobre los que no se ha suscitado controversia ahora en casación. A continuación, en sus fundamentos tercero a séptimo la sentencia recurrida examina el argumento relativo a la posible vulneración del derecho a libertad sindical reconocido en el artículo 28.1 de la Constitución por la regulación que se hace en el acuerdo impugnado de la denominada Mesa General Conjunta, concluyendo la Sala de instancia que procede la estimación del recurso en este punto. Tal decisión se fundamenta, entre otras, en las siguientes consideraciones: (...)

La vulneración del derecho a la libertad sindical se habría producido, en opinión del actor, tanto en el momento previo a la firma del acuerdo, por la falta de llamamiento a su negociación, como a consecuencia del acuerdo mismo. Estos dos momentos, que el recurrente no disocia analíticamente, aunque están incluidos en su exposición, y que son delimitados con perfecta claridad por el Ministerio Fiscal, deben ser analizados por separado.

En cuanto a la fase de negociación del acuerdo, debemos decir lo mismo que hemos señalado al reflexionar acerca de la supuesta vulneración del derecho a la igualdad. Con abstracción de la legalidad del acuerdo, la diferente representatividad de los sindicatos firmantes y del recurrente justifica, también desde el punto de vista de derecho de negociación colectiva, que no se le permita el acceso a un foro que, por el ámbito al que se refiere (funcionario y laboral) requiere, razonablemente, una representatividad acumulada en los ámbitos mencionados, que el Sindicato actor no tiene.

Ahora bien, cosa distinta es la cuestión de si el acuerdo firmado supone una restricción a la acción negociadora futura del demandante, contraria a su derecho constitucional a la libertad sindical. El actor centra especialmente su argumentación en torno al Capítulo IV del acuerdo, en el cual se regula la denominada "Mesa General Conjunta", órgano no previsto legalmente y que viene a sumarse a la Mesa General de Negociación y a las Mesas Sectoriales, las cuales sí están reguladas en el artículo 31 de la Ley 9/87 (según redacción dada por la Ley 7/1990 ). El recurrente afirma que nos encontramos ante una mesa ilegal que limita sus posibilidades futuras de negociación en la Mesa general de Negociación, a la que sí tiene acceso, y en la Mesa Sectorial correspondiente. Debemos averiguar si ello es así, y para ello hemos de examinar dos cuestiones: una, cuál sea la eficacia de los acuerdos de la Mesa General Conjunta en relación con la negociación en niveles inferiores; y otra, qué contenido tiene, exactamente, el derecho de negociación colectiva de un Sindicato; poniendo en relación una cosa con la otra averiguaremos si los efectos que se quieren dar a los acuerdos de la Mesa General Conjunta afectan o no a la esencia del derecho de negociación colectiva, y ello hasta el punto de suponer vulneración, o no, del de libertad sindical. Antes de ello, sin embargo, deben examinarse los alegatos del actor acerca de la supuesta ilegalidad de la Mesa general Conjunta.

El Capítulo IV del acuerdo establece que "Con carácter general, la negociación colectiva en la Administración Autonómica se articulará, sin perjuicio de cualesquiera otras Mesas que se establezcan por Ley o Acuerdo, a través de los siguientes órganos", y pasa a regular tres. El primero es la Mesa General Conjunta, que interviene "cuando las materias o cuestiones objeto de negociación afecten a la totalidad de los empleados públicos de la Administración" (es decir, tanto funcionarios como personal laboral). La representatividad para participar en la misma es la siguiente: "Tendrán derecho a estar presentes en la misma las Organizaciones Sindicales que ostenten la condición de más representativas a nivel estatal y de Comunidad Autónoma, en el ámbito funcional de la Administración Pública, así como aquellos Sindicatos que hubiesen obtenido el 10 por ciento o más de los representantes en las elecciones a órganos de representación de personal funcionario y laboral". A continuación se contemplan, en la forma prevista por la Ley 9/1987, la Mesa General de Negociación y las Mesas Sectoriales, y se establece (artículo 4º ) que los tres ámbitos o escalones de la negociación se articularán conforme a los principios de primacía y complementariedad, es decir: que las partes convienen no modificar en ámbitos inferiores los acuerdos adoptados en el ámbito general, y que los acuerdos tomados en ámbitos inferiores no podrán modificar lo ya acordado en ámbitos superiores, limitándose en su caso a complementarlo.

El recurrente reprocha a la Mesa General Conjunta el ser ilegal y estar destinada a adoptar, en contra de la doctrina sentada por la Sala 3ª del Tribunal Supremo, acuerdos que afectan a la vez al personal funcionario y al laboral.

Ciertamente se trata esta de una Mesa huérfana de cualquier cobertura legal. (...).

Por otro lado, es también cierto que el Tribunal Supremo ha venido desautorizando los acuerdos que pretenden ser de aplicación conjunta al personal funcionario y laboral de la Administración, en las sentencias que el actor cita y algunas otras.

Ahora bien, que la Mesa General Conjunta sea un órgano creado más allá de las habilitaciones legales; o que pretenda regular conjuntamente cuestiones relacionadas tanto con los trabajadores como con los funcionarios, son cuestiones que, aun afectando, en hipótesis, a la posible legalidad de este órgano, pudieran no tener trascendencia desde el punto de vista de la protección del derecho a la libertad sindical, pues ya se sabe que en este procedimiento especial en el que nos encontramos sólo tienen trascendencia las infracciones legales que redunden en una constitucional (artículo121.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ). Por ello lo que debemos preguntarnos no es ya si la Mesa General Conjunta es un órgano ilegal porque se considere que la Ley 9/1987 establece un sistema tasado de Mesas, sino, más bien, si la creación de este órgano, que cuando menos es (eso sin duda) praeter legem, incide en aquél derecho

Como ya vimos, el acuerdo impugnado establece en el punto 4º del Capítulo IV que "las partes convienen no modificar en ámbitos inferiores los acuerdos adoptados en el ámbito general", y que "los Acuerdos o Pactos establecidos en un ámbito inferior de negociación, cuando aborden una materia ya regulada en un ámbito superior, no podrán modificar lo acordado, limitándose a complementar el acuerdo de ámbito superior". Así pues, las partes establecen sobre sí mismas una obligación de naturaleza plenamente jurídica, que implica que (por lo que ahora interesa), pactada una determinada cuestión en la Mesa General Conjunta, las partes se ven jurídicamente impedidas para alterarla en la Mesa General de Negociación o en las Mesas Sectoriales. Se trata de un efecto similar, aunque con eficacia sólo para las partes firmantes, al establecido para la Mesa General de Negociación en el artículo 31.1 párrafo último, de la Ley 9/1987, precepto según el cual "La competencia de las Mesas sectoriales se extenderá a los temas que no hayan sido objeto de decisión por parte de la Mesa General". No puede compararse, por otro lado, este compromiso jurídico previo a la reunión de la Mesa General de Negociación, con el que (lícitamente o no) alcanzasen informalmente algunas de las partes con carácter previo a la reunión, pues tal acuerdo informal o mero compromiso moral (no se entra en si el mismo sería o no respetuoso con el derecho a la libertad sindical de los demás miembros de la Mesa) carece de efectos jurídicos vinculantes para las partes en las reuniones que se celebren en las mesas legales; mientras que si se admite la validez de estas cláusulas, habrá que admitir que quienes las firman no pueden después lícitamente desvincularse del acuerdo tomado en la Mesa General Conjunta, con lo que la incidencia jurídica sobre la negociación futura es, obviamente, muy distinta.

Es cierto que los sindicatos no firmantes del acuerdo, en concreto ANPE, no pueden considerarse vinculados por aquel precepto puramente convencional, de modo que podrán proponer libremente la discusión de cualquier asunto en la Mesa General de Negociación, se haya pactado o no sobre el mismo en la Mesa General Conjunta. Pero la pregunta clave es si el hecho de encontrarse tal sindicato, en la citada Mesa, frente a una Administración y unos sindicatos que se han constreñido jurídicamente, previamente, a no tratar nuevamente, ni resolver en sentido distinto, determinados asuntos, supone o no una vulneración del derecho a la negociación colectiva de tal sindicato y, a la vez, de su libertad sindical.

Para responder a ello es preciso, como ya anunciamos más arriba, aclarar en qué consiste exactamente el derecho de negociación colectiva. Pues bien, tal derecho no consiste solamente en la posibilidad formal de sentarse a una mesa a efectuar las propuestas que se tengan por convenientes, sino que incluye el derecho a que tales propuestas sean escuchadas y la posibilidad (aunque no la garantía, obviamente) de que sean acogidas. Posibilidad que niega frontalmente el hecho de que varias de las partes de la Mesa hayan acordado previamente, en una mesa extralegal, un determinado punto, y se hayan comprometido jurídicamente y con efectos vinculantes a no alterar lo pactado. Como señala la tan citada STC 80/2000, "En cuanto al contenido del referido derecho, debe significarse que la negociación colectiva es algo más que el acuerdo final a que, en su caso, aquélla pueda conducir, consistiendo antes que en éste, en la propia actuación negociadora y en las deliberaciones por medio de las que se va realizando. A ello debe añadirse el dato de la configuración colegial de la Mesa de negociación y de la negociación misma a ella confiada, que difiere muy sensiblemente de un hipotético modo de negociación en el que cada uno de los integrantes de la mesa negociase al margen del colegio. La pluralidad de los miembros del colegio, portadores de intereses distintos, y el conocimiento por cada uno de ellos de las posiciones de los demás en la negociación, con el consiguiente interés de poder debatir la posición de cada uno de ellos, pone de manifiesto que no son equiparables la negociación en el seno del colegio, y las negociaciones separadas. Resulta claro, por tanto, que el derecho a negociar en un determinado colegio no se satisface mediante la negociación alternativa del Sindicato con la Administración al margen de él".

Puede también consultarse la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 1998, según la cual "siendo jurídicamente correcto que uno o más sindicatos de los definidos en el artículo 35 lleguen a acuerdos o pactos con la Administración, sin que esto atente a la libertad sindical de las restantes organizaciones, sin embargo sí les afecta que se sustraiga a la Mesa General, y, por tanto, a sus legítimos componentes, el debate pleno de las materias que le son propias mediante una puntual y oficial negociación de las mismas en tiempo inmediatamente anterior a la reunión de aquélla con alguno o algunos de los sindicatos representados en la misma, aprobando oficialmente un acuerdo obtenido mediante unas negociaciones en las que uno de los sindicatos de la Mesa fue eludido..."

Por otro lado, es cierto que hay en el acuerdo una cláusula de adhesión al mismo abierta a los sindicatos más representativos en ámbitos sectoriales (cláusula 2ª del Capítulo I). Sin embargo, es claro que la adhesión no implica el acceso a la Mesa General Conjunta de quien se adhiera, pues tal acceso viene definido por criterios objetivos de representatividad, según ya se ha visto. La adhesión no implica sino la conformidad con el sistema diseñado y la posibilidad (a la vista de los documentos de adhesión que obran en autos) de disfrutar de determinadas ventajas sindicales.

En fin, la oposición que hacen al actor algunas de las partes demandadas del principio de los propios actos, derivada del hecho de que ANPE solicitase en su momento participar en el foro en el cual se aprobó el acuerdo, no es admisible, pues es obvio que lo que se pedía era precisamente que se abriera tal foro a su intervención; de habérsele dado el acceso pedido, su concreta libertad sindical difícilmente se habría visto vulnerada, pues lo que hubiera habido es una concepción del foro mencionado radicalmente distinta de la que aquí se examina. Por tanto, no puede entenderse que haya asunción del acuerdo a través de la doctrina de los actos propios.

En definitiva, hay que concluir que esta parte del acuerdo (su Capítulo IV, en la parte en que establece la Mesa General Conjunta y la articula con las demás de acuerdo con los principios de primacía y complementariedad) vulnera el derecho de negociación colectiva del sindicato recurrente. Y dado que afecta a la misma esencia de dicha negociación, y que la misma es vehículo privilegiado de la acción sindical, afecta también al derecho constitucional a la libertad sindical recogido en el artículo 28.1 de la CE.....

Según hemos visto en el antecedente segundo, la Federación Sindical de Administración Pública de Comisiones Obreras aduce dos motivos de casación que se refieren a cuestiones de índole procesal y cuyo examen abordaremos con carácter preferente.

Los dos motivos se formulan al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y en ambos se alega la infracción, por inaplicación, de lo dispuesto en el artículo 115.2 LJCA en relación el artículo 117.2 y 3 de la misma Ley, con lesión del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo

24.1 de la Constitución.

La primera infracción vendría dada porque en el escrito de interposición del recurso contenciosoadministrativo, que se decía promovido por el cauce especial previsto para la protección de los derechos fundamentales, no se hacía indicación alguna sobre los argumentos sustanciales en los que se basaba la impugnación, incumpliendo así la exigencia establecida en el artículo 115.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. La cuestión ya se planteó en el proceso de instancia y sobre ella se pronunció la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el auto de 19 de diciembre de 2000 en el que, rechazando las causas de inadmisibilidad aducidas por los demandados, se acordó la admisión a trámite del recurso por el cauce procedimental especial previsto para la protección de los derecho fundamentales.

Debemos considerar ajustada a derecho la decisión que adoptó entonces la Sala de instancia, pues reconociendo que, efectivamente, en el escrito de interposición del recurso no se exponían los argumentos sustanciales en los que el recurrente basaba su alegación sobre la vulneración de un derecho fundamental, tal omisión había quedado subsanada en la comparecencia celebrada el 4 de diciembre de 2000, por lo que habría resultado lesionado el derecho a la tutela judicial efectiva del sindicato recurrente si su recurso hubiese sido inadmitido por aquel defecto inicial que luego había sido subsanado. El razonamiento de la Sala de instancia es enteramente acertado pues, ciertamente, resultaría desproporcionado y claramente lesivo para el derecho fundamental del recurrente el que su recurso resultase inadmitido. Por lo demás, no cabe afirmar que con esta decisión se vulnerase el derecho a la tutela judicial efectiva de la Federación de Comisiones Obreras allí codemandada, pues acabamos de señalar que la admisión a trámite del recurso se acordó después de que en la comparecencia 4 de diciembre de 2000 la parte recurrente expusiese los argumentos sustanciales de su impugnación y las demás partes tuviesen ocasión de alegar al respecto. No ha habido, por tanto, la vulneración que se alega del derecho reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución.

La segunda infracción que se alega de lo dispuesto en los artículos 115.2 y 117.2 y 3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción se refiere a la falta de correspondencia entre los argumentos aducidos en el trámite de admisión del recurso contencioso-administrativo y los desarrollados luego en el escrito de demanda. Según se afirma en el recurso de casación, la parte esencial de la demanda se refería a vulneración del derecho a la libertad sindical derivada de la creación de la Mesa General Conjunta en el Pacto de Interlocución, siendo así que esta cuestión no había sido planteada en el escrito de interposición, donde no se hacía precisión alguna, ni en el incidente de inadmisión. El argumento no puede prosperar pues en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se alegaba que el Pacto de Interlocución allí recurrido vulneraba los derechos fundamentales recogidos en los artículos 28.1 y 14 de la Constitución; y, luego, en aquella comparecencia celebrada el 4 de diciembre de 2000 el sindicato recurrente explicó que su recurso debía admitirse a trámite, entre otras razones, porque en el pacto recurrido "... se crea un órgano de participación y representación sindical sin soporte legal alguno", manifestación ésta que necesariamente ha de ponerse en relación con aquel alegato inicial sobre la vulneración del derecho reconocido en el artículo 28.1 de la Constitución . En consecuencia, no hay la falta de correspondencia de que se denuncia entre lo manifestado por el sindicato ANPE en el trámite de admisión del recurso y lo que argumentó luego en su escrito de demanda.

Los motivos de casación que quedan por examinar -tanto los motivos tercero y cuarto de la Federación Sindical de Administración Pública de CCOO como los aducidos por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y la Federación de Servicios Públicos de la UGT- se refieren todos ellos a la infracción del artículo 28.1 de la Constitución . Ahora bien, el escrito de la Federación de Comisiones Obreras presenta alguna singularidad pues aquí el alegato sobre la infracción del mencionado precepto constitucional se pone en relación con la de los artículos 6.3 .b/ y c/, 7.1 y 7.2 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical. Además, la Federación de CCOO aduce esa infracción del artículo 28.1 de la Constitución en un doble sentido, de ahí que formule de dos motivos de casación referidos a este precepto: de un lado, la infracción por aplicación indebida del mencionado artículo 28.1 de la Constitución, en la que habría incurrido la sentencia al declarar vulnerada la libertad sindical del sindicato demandante -planteamiento que coincide con el de los demás recurrentes en casación-; y, de otra parte, infracción del artículo 28.1 por haber lesionado la sentencia el derecho a la libertad sindical de CCOO en su vertiente del derecho de participación y determinación de las condiciones de trabajo y a la negociación colectiva. Pues bien, hechos estas primeras precisiones, podemos ya anticipar que ninguno de estos motivos de casación debe prosperar.

Frente a lo que señalan los recurrentes, esta Sala considera que la sentencia recurrida no ha hecho una aplicación errónea o indebida el artículo 28.1 de la Constitución . Por el contrario, entendemos que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha ha aplicado correctamente ese precepto al declarar que el Pacto de Interlocución impugnado vulneraba el derecho de libertad sindical de la entidad demandante. Y como la propia sentencia explica, tal vulneración no viene dada por el hecho de no haber sido convocado el Sindicato ANPE a la negociación que dio como resultado el Pacto Interlocutorio, pues si se trataba de abordar cuestiones que afectaban tanto a funcionarios como al personal laboral podía considerarse razonable que se exija una representatividad acumulada en los dos ámbitos, condición que no cumplía el sindicato demandante.

También explica acertadamente la sentencia recurrida que la vulneración del derecho fundamental que determina la estimación del recurso contencioso-administrativo no se produce porque la Mesa General Conjunta que se contempla en el Pacto Interlocutorio -para cuando las materias o cuestiones objeto de negociación afecten a la totalidad de los empleados públicos de la Administración, funcionarios o laboralesno tenga una cobertura normativa específica en la Ley 9/1987, de 12 de junio . Sucede que, en efecto, la ausencia de una norma que respalde la creación de esa Mesa General Conjunta no determina por sí misma la vulneración del derecho fundamental que había sido invocado en la demanda del proceso de instancia; y, no existiendo tal vulneración, la mera ilegalidad de acto o acuerdo no basta para la estimación de un recurso que ha sido promovido precisamente para la protección de un derecho fundamental. Además, aquella falta de cobertura normativa podría considerarse en alguna medida salvada al amparo de lo declarado por el Tribunal Constitucional en STC 85/2001, de 26 de marzo de 2001, donde se hace referencia a las mesas generales y sectoriales contempladas en el artículo 31 de la Ley 9/1987 como cauce para el ejercicio del derecho de los funcionarios a la negociación colectiva "...sin perjuicio, naturalmente, de la posible existencia de otras modalidades no contempladas legalmente y no formalizadas, y por ello en principio no obligatorias para las partes negociadoras".

Ahora bien, la Mesa General Conjunta contemplada en el Pacto Interlocutorio que estamos examinando no se establece como un mecanismo complementario de los ámbitos de negociación legalmente previstos (mesas generales y sectoriales) sino que se configura como un ámbito de negociación con entidad propia, para el que se establece un requisito de representatividad mínima (10% de los representantes en las elecciones) que viene referido conjuntamente a los órganos de representación del personal funcionarial y laboral, lo que determina que un sindicato con la representación suficiente para acceder a la mesa general de negociación o a las mesas sectoriales pueda en cambio no tener acceso a la Mesa General Conjunta. Además, este ámbito de negociación que se crea en el Pacto de Interlocución aparece configurado como un escalón superior llamado a prevalecer sobre lo acordado en esos otros ámbitos, pues para la coordinación entre ellos se adopta expresamente el principio de primacía, en cuya virtud "las partes convienen no modificar en ámbitos inferiores los acuerdos adoptados en el ámbito general" (capítulo IV, apartados 2º y 4º del Pacto de Interlocución de 7 de julio de 2000). Es ahí donde la sentencia recurrida ubica la vulneración del derecho a la libertad sindical de ANPE. Y es que, en efecto, la creación de la Mesa General Conjunta configurada sobre ese principio de primacía menoscaba la acción negociadora de los que no tienen acceso a ella, aunque sí intervengan en la mesa general de negociación o en las mesas sectoriales, ya que en relación con las cuestiones que los firmantes del Pacto de Interlocución hayan abordado y negociado en esa Mesa General Conjunta queda ya sensiblemente mermada, si es que no enteramente excluída, la posibilidad de en los demás ámbitos de negociación se incida de manera efectiva sobre tales cuestiones.

Es cierto que el criterio de primacía también está de alguna manera presente, por disposición legal, en las relaciones entre la mesa general de negociación y las mesas sectoriales (artículo 31.1 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Públicas.). Sin embargo en ese caso la primacía no supone un menoscabo del derecho a la negociación colectiva sino que forma parte de la configuración legal de ese derecho, que se materializa a través de un entramado institucional -mesa general y mesas sectorialesy de reglas de funcionamiento y reparto de atribuciones, como es la determinación de que "la competencia de las mesas sectoriales se extenderá a los temas que no hayan sido objeto de decisión por parte de la mesa general" (artículo 31.1 citado, último párrafo). Estando legalmente configurado de ese modo el derecho a la negociación colectiva, la superposición extra legem de un foro de negociación que opera con primacía respecto a aquellos ámbitos previstos en la ley produce el efecto ya señalado de menoscabar la acción negociadora de quienes no han tenido acceso a aquél.

En cambio, no cabe afirmar -por más que así lo pretenda la Federación de Comisiones Obreras- que al anular las determinaciones del Pacto relativas a la Mesa General Conjunta la sentencia recurrida haya vulnerado el derecho fundamental a la libertad sindical de CCOO en su vertiente del derecho de participación y determinación de las condiciones de trabajo y a la negociación colectiva. Al acordar tal anulación la sentencia ha eliminado la perturbación del derecho del sindicato demandante ANPE; pero el potencial negociador de Comisiones Obreras se mantiene intacto y puede encontrar plena realización en los ámbitos de negociación previstos en la Ley -mesa general de negociación y mesas sectoriales- a los que se refiere también el propio Pacto de Interlocución.

En términos de hipótesis cabe admitir que la plenitud de derechos de todas las entidades sindicales aquí personadas habría podido alcanzarse de la manera menos gravosa a base de haber permitido al sindicato ANPE el acceso a la Mesa General Conjunta, y, antes de eso, el acceso también a la negociación que condujo a la firma del Pacto de Interlocución. Sin embargo, no cabe reprochar a la sentencia de instancia el no haber tomado alguna decisión en ese sentido pues la Sala del País Vasco debía resolver a partir del acto impugnado, tal y como le venía dado, y sobre la base de lo alegado y solicitado por las partes en el curso del proceso.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a los recurrentes, por terceras e iguales partes, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido de los escritos de oposición, se fija en 1.200 euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de abogados.