Las medidas de la liberalización del sector ferroviario y su implementación en España (II)
| Autor | Ciara Vicente Mampel |
| Cargo del Autor | Instituto de Derecho del Transporte Universitat Jaume I de Castellón |
| Páginas | 125-219 |
CAPÍTULO III
LAS MEDIDAS DE LA LIBERALIZACIÓN
DEL SECTOR FERROVIARIO Y SU IMPLEMENTACIÓN
EN ESPAÑA (II)
I. EL ACCESO A LAS INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS
Y SU TARIFICACIÓN
1. La adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria
1.1. Concepto e importancia
La condición de empresa ferroviaria, esto es, la necesidad de contar con una
licencia de explotación y tracción, y el certificado de seguridad 1 no son suficien-
tes para que un operador de transporte obtenga el derecho de acceso a la red
ferroviaria. Por el contrario, este derecho está condicionado en última instancia
a que se le asigne la capacidad de la infraestructura en la que desea explotar el
servicio de transporte específico, lo que se conoce como surco ferroviario o fran-
ja horaria ferroviaria (slot, siguiendo la terminología empleada en el transporte
aéreo).
El art. 3.24 de la Directiva 2012/34/UE [ex art. 2.g) de la Directiva 2001/14/
tructura ferroviaria como el potencial o la capacidad, siguiendo la legislación
española, para programar los surcos ferroviarios o franjas horarias ferroviarias
solicitados para un segmento de la infraestructura durante un periodo deter-
minado de tiempo y en función de la tipología del tráfico —este último inciso
añadido por el RSF, dictado en desarrollo de la derogada LSF/2003—. Por su
parte, los surcos ferroviarios o franjas horarias ferroviarias se definen como la
capacidad de infraestructura necesaria para que un tren circule entre dos puntos
durante un periodo dado [art. 3.27 de la Directiva 2012/34/UE (ex art. 2.l) de la
Directiva 2001/14/CE) y Anexo I.10 LSF/2015]. De ese modo, la adjudicación
1 Vid. supra, Capítulo II, epígrafe III.
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de capacidad es la asignación por un administrador de infraestructuras de los
surcos ferroviarios o franjas horarias ferroviarias a los operadores con el fin de
que un tren pueda circular entre dos puntos, uno de partida y otro de llegada,
durante un periodo dado (arts. 33 LSF/2015 y 47.3 RSF). Esta definición le-
gal se completa por el Anexo I.1 LSF/2015, que entiende por «adjudicación» el
otorgamiento por un administrador de infraestructuras del derecho a servirse de
capacidad de infraestructura ferroviaria.
No obstante, cabe señalar que la asignación de la capacidad no queda limi-
tada al periodo de tiempo en el que se utiliza una determinada infraestructura
ferroviaria, pues el administrador de infraestructuras está obligado asimismo a
conceder a las empresas ferroviarias sin discriminación el denominado paquete
de acceso mínimo. Así lo disponen a nivel europeo el art. 13.1, desarrollado por
el Anexo II de la Directiva 2012/34/UE (antes, su equivalente en la Directiva
2001/14/CE), y, a nivel nacional, el art. 20.1 LSF/2015. Siguiendo los mismos,
el paquete de acceso mínimo contiene no solo el derecho a utilizar la capacidad
de la infraestructura en sentido estricto o los llamados surcos ferroviarios, sino
también las bifurcaciones y los desvíos de la red, el control del tren incluida la se-
ñalización, la regulación, la expedición, así como la comunicación y el suministro
de información sobre circulación ferroviaria, la utilización de las instalaciones
de alimentación eléctrica para la corriente de tracción, la información sobre los
servicios de circulación de trenes y eventuales retrasos, y cualquier otra infor-
mación necesaria para introducir o explotar el servicio para el que se concede
la capacidad. Por tanto, con la adjudicación de capacidad de infraestructura, el
administrador de infraestructuras no solo otorga a los operadores un derecho de
uso de los surcos ferroviarios, sino que les proporciona, además, otros servicios
accesorios necesarios para la explotación del servicio de transporte.
Así, la adecuada asignación o adjudicación de capacidad de infraestructura
es un requisito previo a la vez que esencial para garantizar a los operadores la
prestación de servicios de transporte derivado de la política europea. En efecto,
la libre prestación de servicios de transporte resulta inviable sin la correspon-
diente asignación de capacidad de infraestructura en forma de surcos ferroviarios
por los cuales puedan realizarse los mismos 2. Ni qué decir cabe, por tanto, de
su importancia para la exitosa liberalización del sector. Puesto que la capacidad
de infraestructura limita el número de circulaciones máximas en la red ferrovia-
ria, la falta de surcos ferroviarios o franjas horarias ferroviarias representa una
barrera de entrada de los operadores al mercado y, por ende, un obstáculo a la
libre competencia en el sector 3. De hecho, según los datos de la Comisión, la lon-
gitud total de la vía que se enfrenta a una saturación de su capacidad y, en con-
secuencia, ha sido declarada congestionada en Europa ha aumentado de forma
2 Sobre la asignación de la capacidad de infraestructura ferroviaria como requisito de acceso a la
red para la prestación de servicios de transporte, M. CARLÓN RUIZ, «El nuevo régimen jurídico del sector
ferroviario...», op. cit., p. 320; M.ª I. RIVAS CASTILLO, «Regulación y régimen...», op. cit., pp. 519-522;
J. J. MONTERO PASCUAL, R. RAMOS MELERO y M. GANINO, Competencia en el mercado ferroviario...,
op. cit., pp. 226-235; C. INGRATOCI, «L’accesso all’infrastruttura ferroviaria...», op. cit., pp. 341-342 y
364-368; M. CASANOVA y M. BRIGNARDELLO, Diritto dei trasporti..., op. cit., pp. 388-395.
3 CNMC, «Estudio sobre la liberalización del transporte de viajeros por ferrocarril», cit., p. 49.
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constante desde el año 2015 y casi se ha duplicado en 2018, afectando a un total
de 3.432 km de vías 4. Esta situación puede incluso agravarse con el incremento
del tráfico derivado del hecho de que todos los servicios de transporte ferroviario
estén liberalizados ya hoy día.
Por ello, el principio de libertad de acceso al mercado de prestación de ser-
vicios de transportes ha requerido de un procedimiento de adjudicación de la
capacidad de infraestructura destinado a conceder un trato equitativo de acceso a
las infraestructuras ferroviarias a todos los operadores ferroviarios y, por ende, al
mercado de prestación de servicios de transporte, al tiempo que permita optimi-
zar la infraestructura ferroviaria, al igual que la experiencia lo ha venido demos-
trando en el transporte aéreo, donde la capacidad de la infraestructura también
es limitada y, en consecuencia, la congestión del tráfico es otro de los principales
obstáculos para la liberalización 5.
1.2. La adjudicación de la capacidad de infraestructura en el ordenamiento
de la UE
1.2.1. Evolución del marco normativo común
La política ferroviaria temprana, en particular, la Directiva 95/19/CE, esta-
bleció por primera vez en el contexto de la liberalización del sector ferroviario
los principios generales del sistema común de adjudicación de la capacidad de la
infraestructura ferroviaria (y de fijación de los correspondientes cánones por su
uso), dejando a los Estados la potestad para desarrollar las normas de su ejecu-
ción en la práctica. A tal fin condicionó, por un lado, el derecho de acceso a las
infraestructuras ferroviarias a la obtención previa de capacidad de infraestructu-
ra para la explotación de los servicios contemplados en el art. 10 de la Directiva
91/440/CEE, esto es, los de las agrupaciones internacionales para la prestación
de servicios de transporte entre los Estados en los que las empresas participantes
estuvieran establecidas y los de las empresas ferroviarias para la explotación de
4 Vid. Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 13 de enero de 2021, «Sép-
timo informe de seguimiento de la evolución del mercado ferroviario...», cit., p. 10; también, Informe
de la Comisión Europea al Parlamento Europeo y al Consejo, de 6 de febrero de 2019, «Sexto infor-
me de seguimiento de la evolución del mercado ferroviario de conformidad con el art. 15, apartado 4,
de la Directiva 2012/34/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo», COM(2019)51 final, p. 9.
5 M.ª V. PETIT LAVALL, Los acuerdos entre compañías aéreas en la normativa comunitaria liberali-
zadora del sector aéreo, Valencia, Tirant lo Blanch, 2000, pp. 120-125; id., «La asignación de slots en la
Unión Europea», Diritto dei Trasporti, núm. 1, 2013, pp. 1-27; M.ª V. PETIT LAVALL y M.ª J. MORILLAS
JARILLO, «Regulación del tráfico aéreo», en M.ª J. MORILLAS JARILLO, M.ª V. PETIT LAVALL y M.ª J. GUERRE-
RO LEBRÓN, Derecho aéreo y del Espacio, Madrid, Marcial Pons, 2014, pp. 73-129. Vid. también, S. RO-
DRÍGUEZ-CAMPOS, La liberalización del transporte aéreo: alcance y régimen jurídico, Madrid, Marcial
Pons, 2005, pp. 105-110. Ahora bien, como así lo afirma A. PUETZ, Régimen jurídico de la utilización de
vagones..., op. cit., p. 49, pese a la similitud que existe entre la adjudicación de capacidad de infraestruc-
tura ferroviaria y la adjudicación de franjas horarias o slots —similitud que ponen también de manifiesto
R. CABALLERO SÁNCHEZ, «La liberalización del transporte terrestre: el largo camino hacia un mercado de
servicios», op. cit., p. 477, y A. J. ALONSO TIMÓN, «La liberalización del transporte ferroviario...», op. cit.,
p. 210— la congestión del tráfico ferroviario afecta a todo el trayecto, a diferencia de la congestión del
tráfico aéreo, que solo afecta a los puntos de partida y de llegada. También, S. GIBSON, «Allocation of
capacity in the rail industry», Utilities Policy, vol. 11, núm. 1, 2003, pp. 39-42 (en particular, p. 40).
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