Las infraestructuras ferroviarias en España y su administración
| Autor | Ciara Vicente Mampel |
| Cargo del Autor | Instituto de Derecho del Transporte Universitat Jaume I de Castellón |
| Páginas | 221-284 |
CAPÍTULO IV
LAS INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS EN ESPAÑA
Y SU ADMINISTRACIÓN
I. CONSIDERACIONES PREVIAS
El proceso de liberalización del sector ferroviario en Europa, a través de la
adopción de los distintos paquetes de medidas ferroviarias, ha incidido en el de-
sarrollo de la legislación nacional con la finalidad de abrir el mercado ferroviario
a la libre competencia. Como se ha analizado en los capítulos precedentes, el
mercado ferroviario nacional, al igual que ha ocurrido en otros países de nues-
tro entorno, ha sufrido cambios importantes en las últimas décadas, pasando de
un modelo basado en un monopolio público de explotación, en el que tanto la
gestión de la infraestructura como la prestación de los servicios de transporte es-
taban encomendadas en exclusiva al Estado, a través de una única empresa, que
en la mayor parte del territorio nacional era RENFE, a un modelo de separación
vertical de ambas actividades con una gestión de las infraestructuras ferroviarias
separada e independiente de las operaciones de transporte. En efecto, mientras
que la infraestructura ferroviaria es un monopolio natural porque su duplicación
es económicamente ineficiente, razón por la cual su administración se encomien-
da en exclusiva a un solo operador, los servicios de transporte por ferrocarril se
prestan en libre competencia hoy día. Esta situación ha comportado la pérdida de
los derechos de exclusiva de los antiguos monopolios públicos, siendo en la ac-
tualidad varios los operadores de transporte que pueden circular por una misma
infraestructura, siempre que cumplan los requisitos previstos por la legislación.
Es indudable, pues, la importancia que para la consecución de un mercado
ferroviario liberalizado asume la administración de las infraestructuras ferrovia-
rias, cuyo régimen jurídico es objeto de análisis en el presente capítulo y en el que
incide la organización territorial del Estado instaurada por la CE. En efecto, en
nuestro país no solo existen infraestructuras ferroviarias de titularidad estatal, si
bien son la mayoría y están sometidas al marco normativo nacional, sino también
otras de distinta titularidad, en especial, de las comunidades autónomas, siendo
estas últimas las que más interrogantes plantean. No obstante, pese a que, como
se analizará, todas las comunidades autónomas tienen atribuidas competencias
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exclusivas en materia de infraestructuras ferroviarias que no sean de interés ge-
todas han desarrollado sus competencias sobre las mismas, construyendo infraes-
tructuras. Las únicas comunidades autónomas que cuentan hoy día con redes
ferroviarias que discurren íntegramente dentro de su territorio son Cataluña, el
País Vasco, la Comunidad Valenciana y las Islas Baleares, aunque no todas han
promulgado sus respectivas leyes autonómicas ferroviarias. Por el contrario, solo
Cataluña y Andalucía tienen legislación propia, aunque esta última no cuenta,
en la actualidad, con una infraestructura ferroviaria diferente a las de metro y
tranvía. En cualquier caso, se trata de infraestructuras sobre las que se prestan
servicios urbanos, suburbanos y regionales, que quedan fuera del régimen libera-
lizador impuesto por la normativa ferroviaria europea. De hecho, las redes ferro-
viarias autonómicas continúan estando gestionadas en la práctica por un único
operador que presta simultáneamente los servicios de transporte, a diferencia de
lo que ocurre a nivel estatal, por imperativo europeo.
II. CONCEPTO Y CLASES DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS
EN ESPAÑA
1. Concepto de infraestructuras ferroviarias
El régimen jurídico de las infraestructuras ferroviarias españolas se contiene,
fundamentalmente 1, en el Título II, bajo la rúbrica «La infraestructura ferrovia-
ria», arts. 3 a 46, y en el Anexo IV de la vigente LSF/2015, en su versión dada
por el Real Decreto Ley 23/2018, de 21 de diciembre, desarrollado por el Título I
del RSF, arts. 3 a 52, dictado en desarrollo de la derogada LSF/2003 2.
De conformidad con el art. 3.1 LSF/2015 y, de manera análoga, el art. 3 RSF,
se entiende por infraestructura ferroviaria «las estaciones de transporte de via-
jeros y terminales de transporte de mercancías y la totalidad de los elementos
que formen parte de las vías principales y de las de servicio y los ramales de
desviación para particulares, con excepción de las vías situadas dentro de los ta-
lleres de reparación de material rodante y de los depósitos o garajes de máquinas
de tracción». No obstante, el art. 3.2 LSF/2015, remite la enumeración de los
elementos de las estaciones de transporte de viajeros y terminales de transporte
1 Este debe completarse con las distintas normas que han adoptado las comunidades autónomas
con base en su competencia legislativa exclusiva en materia de infraestructuras ferroviarias que dis-
curran íntegramente por su territorio, siempre que no sean de interés general (art. 148.1.4 y 5 CE).
núm. 111, de 10 de mayo de 2006) (en adelante, LFC); y, por otro lado, de Andalucía, que adoptó la
Ley 9/2006, de 26 de diciembre, de Servicios Ferroviarios de Andalucía (BOE núm. 11, de 12 de enero
de 2007) (en adelante, LSFA). Con todo, ambas normas siguen en su mayor parte la legislación estatal
vigente en el momento de su promulgación, esto es, la LSF/2003. Así, en lo que aquí interesa, el con-
cepto de infraestructura contenido en ellas también se reserva al conjunto de elementos que la integran
[vid. arts. 3.o) LFC y 7 LSFA].
2 A excepción de los arts. 15, 16, 18 y 38-40, que han sido derogados por la disposición final 4.ª del
Real Decreto 929/2020, de 27 de octubre, sobre seguridad operacional e interoperabilidad ferroviarias
(BOE núm. 286, de 29 de octubre de 2020).
LAS INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS EN ESPAÑA Y SU ADMINISTRACIÓN 223
de mercancías al apartado 1 del Anexo IV, así como de otros elementos al apar-
tado 2 del referido Anexo (art. 3.3), incorporando el concepto de infraestructura
ferroviaria contenido en la normativa europea (art. 3.3 de la Directiva 2012/34/
UE, desarrollado por su Anexo I, bajo el título «Lista de los elementos de la in-
fraestructura ferroviaria») 3.
En efecto, el concepto de infraestructura ferroviaria se delimita en la actuali-
dad mediante una enumeración de los elementos que la componen 4. La legislación
nacional, al igual que la europea, adopta un concepto amplio de infraestructura
ferroviaria constituido sobre criterios técnicos funcionales 5, que no se circuns-
cribe a las líneas ferroviarias stricto sensu, esto es, a «la parte de la infraestruc-
tura que une dos puntos determinados del territorio» (Anexo I.13 LSF/2015 y
art. 3.2 RSF), sino que engloba un conjunto de elementos vinculados al transporte
ferroviario cuya nota común es su esencialidad para garantizar la circulación de los
trenes. Esto es, constituyen infraestructuras ferroviarias a efectos de la legislación
ferroviaria no solo el elemento material por el que circula el tren, sino también
todos aquellos que, integrándose en las mismas, sirven al transporte ferroviario de
mercancías y/o viajeros, proporcionando a los operadores los servi cios necesarios
para poder llevar a cabo sus operaciones de transporte.
3 Ello deriva de la Directiva 91/440/CEE, cuyo art. 3, guion 3.º, dispuso que revestía la consi-
deración de infraestructura ferroviaria la totalidad de los elementos contemplados en la parte A del
Anexo I del Reglamento (CEE) núm. 2598/70, de la Comisión, de 18 de diciembre, relativo a la deter-
minacióndel contenido de las diferentes partidas de los esquemas de contabilización de Anexo I del
Reglamento (CEE) núm. 1108/70, del Consejo, de 4 de junio (DOCE núm. 278, de 23 de diciembre
de 1970). Esta norma, hoy en día derogada por el Reglamento (CE) núm. 851/2006, de la Comi-
sión,de 9 de junio, relativo a la determinación del contenido de las diferentes partidas de los esquemas
de contabilización del Anexo I del Reglamento (CEE) núm. 1108/70, del Consejo (versión codificada)
(DOUE núm. 158, de 10 de junio de 2006), definió el concepto de «infraestructura de transporte»
como «la totalidad de las vías e instalaciones fijas de los tres modos de transporte en la medida en que
sean necesarias para garantizar la circulación de los vehículos» (Anexo I), y delimitó, a continuación,
los elementos que componían las infraestructuras de transportes terrestre (ferrocarril, carretera y vía
navegable) (Anexo I, apdos. A, B y C, respectivamente). Así, la infraestructura ferroviaria hacía refe-
rencia a la «totalidad de los elementos», entre los que se incluían los terrenos, las obras de explotación
y plataformas de vía (andenes de viajeros y de mercancías), las obras civiles, los pasos a nivel, las super-
estructuras, las calzadas de los patios de viajeros y mercancías, comprendidos los accesos por carretera,
las instalaciones de seguridad, de señalización y telecomunicación, de alumbrado y de transformación,
así como los edificios destinados al servicio de las infraestructuras. Si bien la Directiva 91/440/CEE fue
modificada en distintas ocasiones a través de los tres primeros paquetes de medidas ferroviarias (2001,
2004 y 2007), el concepto de infraestructura ferroviaria en ella contenido mediante la remisión expresa
al Anexo I del Reglamento (CEE) núm. 2598/70, de la Comisión, de 18 de diciembre, se mantuvo inal-
terado hasta el 16 de junio de 2015, con la adopción de la vigente Directiva 2012/34/UE.
4 De hecho, así puede inferirse de la propia definición del término «infraestructura», contenida
en la 23.ª edición del Diccionario de la Real Academia Española: «[E]l conjunto de elementos, dota-
ciones o servicios necesarios para el buen funcionamiento de [...] una organización cualquiera». Tam-
bién, M.ª I. RIVAS CASTILLO, Régimen Jurídico de las Infraestructuras Ferroviarias, op. cit., p. 247; id.,
«Regulación y régimen...», op. cit., p. 488; id., «Las infraestructuras ferroviarias», en T. CANO CAM-
POS (coord.), Lecciones y materiales para el estudio del derecho administrativo, vol. 5, Madrid, Iustel,
2009, pp. 412-442 (en particular, p. 412).
5 M. CARLÓN RUIZ, «El nuevo régimen jurídico del sector ferroviario...», op. cit., p. 348; B. SE-
TUÁIN MEND ÍA, La administración de infraestructuras en el Derecho ferroviario español: el régimen
jurídico del ADIF, Madrid, Iustel, 2009, p. 196; M.ª J. MONTORO I CHINER y B. NOGUERA DE LA MUELA,
«Las infraestructuras ferroviarias en la normativa del sector ferroviario. Algunos apuntes de su or-
denación jurídica a la luz de las tendencias liberalizadoras», en J. V. GONZÁLEZ GARCÍA y C. AGO UÉS
MENDIZÁBAL (coords.), Derecho de los bienes públicos, 3.ª ed., Valencia, Tirant lo Blanch, 2015,
pp. 1412-1472.
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