Las medidas de la liberalización del sector ferroviario y su implementación en España (I)
| Autor | Ciara Vicente Mampel |
| Cargo del Autor | Instituto de Derecho del Transporte Universitat Jaume I de Castellón |
| Páginas | 67-124 |
CAPÍTULO II
LAS MEDIDAS DE LA LIBERALIZACIÓN
DEL SECTOR FERROVIARIO Y SU IMPLEMENTACIÓN
EN ESPAÑA (I)
I. LA SEPARACIÓN ENTRE LA GESTIÓN
DE LAS INFRAESTRUCTURAS Y LOS SERVICIOS
DE TRANSPORTE
1. Planteamiento general
La política ferroviaria europea tiene como objetivo revitalizar el sector ferro-
viario y aumentar su cuota de mercado mejorando su eficiencia y competitividad.
Una de las medidas esenciales para tal fin es la separación efectiva de la gestión
de la infraestructura y de las operaciones de transporte y, por tanto, la consi-
guiente independencia de los administradores de infraestructuras respecto de las
empresas ferroviarias. Como ya se ha expuesto 1, los mercados ferroviarios euro-
peos han estado tradicionalmente gestionados por monopolios públicos vertical-
mente integrados en los que el Estado era responsable tanto de la gestión de la
infraestructura como de la prestación de los servicios de transporte (integración
vertical). La consecución de un mercado común de transporte ferroviario hacía
imprescindible reestructurar el modelo existente de explotación de los mercados
ferroviarios de los distintos países europeos por otro que introdujera competen-
cia en ellos. Para ello, la liberalización del sector ha perseguido la desintegración
vertical de ambas actividades.
Ciertamente, el planteamiento adoptado por el legislador europeo en el con-
texto de la liberalización del sector ferroviario se ha basado, al igual que ha
ocurrido en otras industrias de red 2, en separar las actividades de gestión de la
infraestructura, que por sus elevados costes fijos reviste características de mono-
1 Vid. Capítulo I, epígrafe I.2.
2 Vid. T. MICHAEL DRALLE, Ownership Unbundling and Related Measures in the EU Energy Sector,
Cham (Switzerland), Springer, 2018, pp. 6-9 y 21-60; J. DE LA CRUZ FERRER, «El sector eléctrico: entre
la introducción de la competencia y la formación de mercados», en J. A. SANTAMARÍA PASTOR (dir.), Las
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polio natural, de aquellas actividades que sobre ella se prestan, en este caso los
servicios de transporte, que se han abierto progresivamente a la competencia.
Así, el tradicional modelo de explotación del transporte ferroviario en Europa,
caracterizado por la gestión verticalmente integrada de la infraestructura y los
servicios de transporte, se ha reemplazado por un modelo de separación vertical
de ambas actividades, que exige una gestión separada de las infraestructuras fe-
rroviarias y, por ende, independiente, de las operaciones de transporte.
Desde un punto de vista teórico, la separación vertical entre las actividades
de infraestructura y las de servicios de transporte busca mejorar la eficiencia y
la competitividad del sector ferroviario, al menos por dos motivos. Por un lado,
porque garantiza una financiación eficiente de la infraestructura ferroviaria, en la
medida en que clarifica los costes de ambas actividades e impide las subvencio-
nes cruzadas 3. Por otro lado, porque garantiza una gestión imparcial de la red y
la igualdad de condiciones de todos los operadores de transporte, al reducir los
riesgos de discriminación de acceso al mercado, en especial, impidiendo favore-
cer a las empresas ferroviarias tradicionales 4.
Con todo, la idoneidad y el grado de desintegración o unbundling, esto es, de
separación efectiva vertical entre las actividades de infraestructura y de servicios
de transporte, como medio a través del cual lograr la eficiencia y competitivi-
daddel sector ferroviario, ha sido objeto de un debate constante, tanto por ra-
zones de proteccionismo nacional 5 como por otra serie de razones económicas 6.
técnicas de regulación para la competencia: una visión horizontal de los sectores regulados, Madrid,
Iustel, 2011, pp. 73-122 (en particular, pp. 88-89).
3 IRG-RAIL, «Documento de Posición sobre las Propuestas de la Comisión Europea para un Cuarto
Paquete Ferroviario», Documentos de Posición sobre el Cuarto Paquete Ferroviario, núm. 61, 2013,
pp. 7-17 (en particular, p. 13), disponible en https://www.docutren.com/EstrategiasFerroviarias/docu-
mentos.asp?item=7 (último acceso: 11 de abril de 2022).
4 Commission staff working document, 3 May 2006, «Annexes to the Communication on the im-
plementation of the railway infrastructure package Directives (“First Railway Package”)», COM(2006)
189 final, Anexo 5, pp. 19-22. Así, con especial referencia también al sector energético o postal, L. CE-
RASO, I servizi di interesse economico generale e la concorrenza «limitata»: profili interni, comunitari e
internazionali, Napoli, Jovene Editore, 2000, p. 211.
5 Ese fue probablemente el motivo por el que inicialmente la Directiva 91/440/CEE solo exigiera
la separación mínima entre ambas actividades, esto es, una separación contable, a pesar de que la Comi-
sión Europea abogara ya desde el principio por establecer una separación institucional entre la actividad
de gestión de la infraestructura y la de explotación de los servicios de transporte, como solución más
eficiente para garantizar a todos los operadores un acceso a las infraestructuras sin discriminación. Cfr.
D. LÓPEZ GARRIDO, «La liberalización del transporte ferroviario», op. cit., pp. 418-420; E. CARBONELL
PORRAS, «Infraestructuras de transporte terrestre y sector público estatal», en P. MENÉNDEZ (dir.), Régi-
men Jurídico del Transporte Terrestre: Carreteras y Ferrocarril, t. I, op. cit., pp. 889-998 (en particular,
p. 892).
6 Desde un punto de vista económico, la duda ha girado en torno a si el modelo de integración
vertical en el sector ferroviario puede ser beneficioso en términos de eficiencia económica, al carac-
terizarse por una estructura multiproducto que exige un alto grado de coordinación y planificación
entre la infraestructura y los servicios de transporte que sobre ella se prestan, lo que es más factible
cuando ambas actividades se integran verticalmente. La coordinación y planificación entre las activi-
dades de infraestructura y de servicios de transporte redunda en una mejora de la eficiencia del sector,
al reducir las asimetrías de información y los costes de transacción, y aumentar los incentivos para la
inversión en el mantenimiento y mejora de las infraestructuras. Sobre esta cuestión, vid. con detalle,
R. H. N. PARRY, «Vertical integration, competition and efficiency: the case of the rail industry», Kobe
University Economic Review, núm. 43, 1997, pp. 73-92; J. PRESTON, «The transaction costs Economics
of railways», Rivista quadrimestrale di diritto economia e ingegneria dei trasporti. Quarterly journal
LAS MEDIDAS DE LA LIBERALIZACIÓN DEL SECTOR FERROVIARIO Y SU IMPLEMENTACIÓN... 69
Por ello, pese a su indudable importancia para la efectiva liberalización 7, las
normas dirigidas al logro de una auténtica separación de ambas actividades en
el sector ferroviario han sido adoptadas de manera paulatina desde que esta fue
establecida inicialmente por la Directiva 91/440/CEE hasta hoy día, pasando por
las sucesivas modificaciones realizadas en el marco de los paquetes ferroviarios.
2. Las normas de la UE relativas a la separación entre la gestión
de las infraestructuras y los servicios de transporte
2.1. La separación al menos contable (Directiva 91/440/CEE)
El principio de separación vertical entre la actividad de gestión de la infraes-
tructura y la de prestación de servicios de transporte ferroviario se introdujo ya,
como se ha señalado, en la política ferroviaria temprana, esto es, con la Direc-
tiva 91/440/CEE, cuyo art. 6 obligó a los Estados a adoptar una separación al
menos contable entre ambas actividades 8, dejándoles la potestad de adoptar una
separación organizativa (divisiones orgánicas diferentes en el seno de una misma
of transport law, economics and engineering, Special issue «Deregulation and vertical separation in the
railway sector», año VII, núms. 20-21, 2002, pp. 6-14; R. PITTMAN, «Structural Separation to Crea te
Competition? The Case of Freight Railways», Review of Network Economics, núm. 4(3), 2005, pp. 181-
196; J. A. GÓMEZ-IBÁÑEZ, «An overview of the options», en J. A. GÓMEZ-IBÁÑEZ y G. RUS (eds.), Com-
petition in the railway industry, Cheltenham, Edward Elgar, 2006, pp. 1-25; J. DREW y C. A. NASH,
«Vertical separation of railway infrastructure - does it always make sense?», Institute for Transport
Studies, University of Leeds, Working Paper 595, 2011, disponible en https://www.yumpu.com/en/
document/read/49766945/vertical-separation-of-railway-infrastructure-institute-for-transport- (último
acceso: 11 de abril de 2022); F. DIONORI, D. DUNMORE, S. ELLIS y P. CROVATO, «El impacto de la sepa-
ración de la administración de la infraestructura y las operaciones de transporte en el sector ferroviario
en la UE», Dirección general de políticas interiores de la Unión, Departamento temático B: políticas
estructurales y de cohesión. Transportes y Turismo, 2011, pp. 15-17; C. LAABSCH y H. SANNER, «The
Impact of Vertical Separation on the Success of the Railways», European Railway Policy, 5 de mayo de
2012, pp. 120-128, disponible en https://www.intereconomics.eu/contents/year/2012/number/2/ar-
ticle/the-impact-of-vertical-separation-on-the-success-of-the-railways.html (último acceso: 11 de abril
de 2022); D. VAN DE VELDE, «European railway reform: unbundling and the need for coordination»,
en M. FINGER y P. MESSULAM (eds.), Rail Economics, Policy and Regulation in Europe, Cheltenham,
Edward Elgar, 2015, pp. 52-88; M. ABBOTT y B. COHEN, «Vertical integration, separation in the rail
industry: a survey of empirical studies on efficiency», European Journal of Transport and Infrastructure
Research, núm. 17(2), 2017, pp. 207-224, disponible en https://journals.open.tudelft.nl/ejtir/article/
view/3191/3376 (último acceso: 11 de abril de 2022); A. HAYLEN y L. BUTCHER, «Rail structures,
ownership and reform», Briefing paper, núm. CBP 7992, Commons Library Briefing, 2017, disponible
en http://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-7992/CBP-7992.pdf (último acceso: 11
de abril de 2022).
7 Vid. D. LÓPEZ GARRIDO, «La liberalización del transporte ferroviario», op. cit., pp. 418-420;
R. FERNÁNDEZ ACEVEDO, «Ordenación jurídica del servicio de transporte por ferrocarril», op. cit.,
pp. 850-864; E. CARBONELL PORRAS, «Infraestructuras de transporte terrestre y sector público estatal»,
op. cit., pp. 891-896.
8 Este principio de separación contable entre la gestión de la infraestructura y las actividades de
transporte, originariamente introducido por los arts. 4 y 6 de la Directiva 91/440/CEE, no solo impuso
la autonomía de gestión de las empresas ferroviarias respecto de los poderes públicos, sino también y,
sobre todo, la prohibición de que las ayudas que eran concedidas a una actividad se transfirieran a la
otra, con el fin de clarificar los costes de las actividades de gestión de infraestructuras y de transporte,
y de asegurar un sistema de tarificación de las infraestructuras eficiente, impidiendo las subvenciones
cruzadas. Cfr. Commission staff working document, 3 de mayo de 2006, «Annexes to the Communica-
tion on...», cit., Anexo 4, p. 17.
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