El sector ferroviario tras su liberalización
| Autor | Ciara Vicente Mampel |
| Cargo del Autor | Instituto de Derecho del Transporte Universitat Jaume I de Castellón |
| Páginas | 285-340 |
CAPÍTULO V
EL SECTOR FERROVIARIO TRAS SU LIBERALIZACIÓN
I. INTRODUCCIÓN
«La Comisión no ha apreciado, en veinte años, ninguna infracción en el ám-
bito de los transportes por ferrocarril, aunque ha tenido perfecto conocimiento
de las prácticas de las empresas ferroviarias» 1. Esta fue una de las alegaciones
vertidas por la empresa ferroviaria nacional alemana Deutsche Bahn AG (en
adelante, «DB») en el recurso interpuesto ante el Tribunal de Primera Instan-
cia (hoy, Tribunal General), con el objeto de anular la Decisión de la Comisión
de 29 de marzo de 1994 2, uno de los primeros asuntos en los que las normas
de competencia fueron aplicadas al transporte por ferrocarril. Por su puesto, la
situación planteada por la recurrente se debía a la tradicional y arraigada confi-
guración monopolística del transporte ferroviario en Europa, que impedía cual-
quier posible competencia dentro de los territorios nacionales de cada uno de los
Estados miembros. No obstante, tres décadas después de la adopción, fuera de
los paquetes, de la primera medida liberalizadora, esto es, la Directiva 91/440/
CEE, acontece una nueva realidad en el sector ferroviario europeo.
En efecto, como se ha expuesto en los capítulos precedentes, la liberalización
del sector ferroviario en Europa ha incidido en el desarrollo de las legislaciones
nacionales con el fin de abrir el mercado ferroviario a la libre competencia. Para
ello, se ha sustituido el tradicional modelo de explotación de los mercados ferro-
viarios nacionales basados en monopolios públicos, en los que tanto la gestión
de la infraestructura como la prestación de los servicios de transporte estaban
encomendados en exclusiva al Estado, por un modelo de separación vertical de
ambas actividades, que exige una gestión separada e independiente de las in-
fraestructuras respecto de los servicios de transporte. Así, si bien la actividad de
administración de la infraestructura sigue siendo de carácter público y se enco-
1 STPI (Sala 1.ª ampliada) de 21 de octubre de 1997, asunto T-229/94, Deutsche Bahn AG/Comi-
sión, apartado 118, cit.
2 Decisión 94/210/CE, de la Comisión, de 29 de marzo, relativa a un procedimiento de aplicación
1994).
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mienda en exclusiva a un solo operador, al ser un monopolio natural, los servi-
cios de transporte por ferrocarril que sobre dicha infraestructura se prestan se
han abierto a una pluralidad de operadores independientes, públicos o privados,
bajo el cumplimiento de determinados requisitos exigidos por la legislación. Con
todo, la entrada de nuevos competidores al mercado de prestación de servicios
nacionales e internacionales de transporte por ferrocarril, tanto de mercancías
como de viajeros, está condicionada a una gestión eficiente e independiente de la
infraestructura y a la igualdad de condiciones de prestación del servicio de todos
los operadores de transporte, de forma que no se produzca una discriminación
en el acceso al mercado, en especial, con un trato de favor hacia las empresas
ferroviarias tradicionales.
La pérdida de los derechos de exclusiva de los operadores ferroviarios tra-
dicionales, que actualmente son empresas públicas que han heredado un gran
poder de mercado tras la liberalización, y la eventual entrada de nuevos opera-
dores económicos independientes, que deben competir en régimen de libre com-
petencia de acuerdo con las necesidades de mercado único, hace que garantizar
el derecho de acceso de forma justa y no discriminatoria a todos los operadores
sea una tarea primordial, a la vez que difícil. Ello se debe, en gran medida, a los
conflictos de interés que surgen como consecuencia de una deficiente separación
de la gestión de la infraestructura respecto de las operaciones de transporte, so-
bre todo, en las estructuras integradas verticalmente; y a la posición de ventaja
de la que parten los operadores históricos, herederos de los antiguos monopolios
públicos, con respecto de los operadores de nuevo acceso al mercado, que no
siempre se encuentran equiparados a aquellos para competir en condiciones de
igualdad y de forma eficaz.
Por ello, a pesar de que el control del mercado en el sector ferroviario se
efectúa a través de la regulación del sector, que establece el marco normativo
destinado a garantizar unas condiciones de acceso al mercado sin discrimina-
ción a todos los operadores, el recurso al Derecho de defensa de la competencia
vienea desempeñar un papel fundamental para el desarrollo de una concurren-
cia efectiva, al igual que la experiencia ha venido demostrando en otros secto-
res regulados, tradicionalmente gestionados en régimen de monopolio y gestión
públicos.
Es cierto que la relación que existe entre la regulación y las normas de com-
petencia no siempre ha sido una cuestión pacífica, dado que ambas persiguen
idéntico fin, esto es, proteger el interés general y fomentar la competencia en el
mercado 3. Sin embargo, no es hoy día controvertido el hecho de que la aplicación
de una no excluye la otra, sino que ambas deben serlo simultáneamente 4. De he-
3 Con más detalle sobre la cuestión, vid. V. PEDRET CUSCÓ, «EU Transport and EU Transport Poli-
cy», op. cit., p. 48; T. MAXIAN RUSCHE, «Regulation and Competition», op. cit., pp. 47-48; M. HELLWIG,
«Competition Policy and Sector-Specific Regulation for Network Industries», Discussion Paper Series
of the Max Planck Institute for Research Collective Goods 2008/29, Max Planck Institute for Research
on Collective Goods, 2008, pp. 1-36 (en particular, pp. 6-8).
4 En efecto, las normas de competencia completan, mediante el ejercicio de un control ex post, el
marco regulador adoptado por el legislador de la UE con el fin de regular el mercado ex ante. Así lo ha
venido interpretando la jurisprudencia europea en el ámbito de otros sectores regulados, en especial el
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cho, aunque el Derecho de defensa de la competencia adoptó un papel residual al
inicio de la liberalización, la apertura del sector ferroviario a la competencia tras
la misma ya ha comportado la existencia de prácticas anticompetitivas obstacu-
lizando el desarrollo de una actividad económica en régimen de libre competen-
cia 5, cuyo análisis constituye el objeto del presente capítulo.
II. LOS DIFERENTES TIPOS DE MERCADOS FERROVIARIOS
Como quiera que las restricciones de la competencia derivadas de las situa-
ciones de poder de mercado se predican respecto de un mercado concreto, debe
partirse de la necesaria definición del mercado relevante o de referencia en el que
actúan los operadores ferroviarios, pues esta deviene esencial a la hora de delimi-
tar el ámbito dentro del cual se aplican las normas de competencia 6.
La Comisión Europea recoge este concepto en su Comunicación relativa a
la definición de mercado de referencia a efectos de la normativa comunitaria
en materia de competencia 7, que diferencia entre el mercado de producto de
referencia y el mercado geográfico de referencia. El primero de ellos lo define
como aquel mercado que comprende «la totalidad de los productos y servicios
que los consumidores consideren intercambiables o sustituibles en razón de sus
características, su precio o el uso que se prevea hacer de ellos» (apdo. 7). Por
su parte, el mercado geográfico de referencia se refiere a «la zona en la que las
empresas afectadas desarrollan actividades de suministro de los productos y de
prestación de servicios de referencia, en la que las condiciones de competencia
son suficientemente homogéneas y que pueden distinguirse de otras zonas geo-
sector de las telecomunicaciones. Al respecto, puede citarse la STPI (Sala 5.ª ampliada) de 10 de abril de
2008, asunto T-271/03, Deutsche Telekom AG/Comisión, apartados 101-124 (ECLI:EU:T:2008:101),
confirmada por STJUE (Sala 2.ª) de 14 de octubre de 2010, asunto C-280/08 P, Deutsche Telekom
AG/Comisión, apartado 92 (ECLI:EU:C:2010:603). También, la STGUE (Sala 8.ª) de 29 de marzo
de 2012, asunto T-336/07, Telefónica, S. A., y Telefónica de España, S. A./Comisión, apartado 293
(ECLI:EU:T:2012:172), confirmada por STJUE (Sala 5.ª) de 10 de julio de 2014, asunto C-295/12 P,
Telefónica, S. A., y Telefónica de España, S. A./Comisión, apartado 128 (ECLI:EU:C:2014:2062). Ilus-
trativa, en este sentido, es la Comunicación de la Comisión Europea sobre la aplicación de las normas
de competencia a los acuerdos de acceso en el sector de las telecomunicaciones (DOCE C-265, de 22 de
agosto de 1998).
5 P. BOUGUETTE, A. GAUTIER y F. MARTY, «Which access to which assets...», op. cit., p. 30; R. KLOTZ,
«Regulation and Antitrust in the Railway Sector: The Right Track Towards More Competition?», Regu-
lation, European Networks Law & Regulation Quarterly, vol. 1, Issue 1, 2013, pp. 3-14 (en particular,
pp. 12-13).
6 La determinación del mercado relevante o de referencia resulta, en todo caso, imprescindible
cuando se trata de conductas que infringen el art. 102 TFUE, esto es, para determinar si existe o no una
explotación abusiva de una posición de dominio, puesto que constituye un requisito del tipo prohibi-
tivo. Pese a que ello no es así en lo que concierne al art. 101 TFUE, conforme al cual una práctica que
tenga por objeto o efecto impedir, restringir o falsear la competencia en todo o en parte del mercado
común resulta incompatible con él y, en consecuencia, prohibida, se ha venido considerando también
necesaria la definición del mercado relevante en estos supuestos, entre otras cosas, para determinar si
una conducta es restrictiva por sus efectos, así como para apreciar el cumplimiento de los requisitos
del art. 101.3 TFUE para que la misma pueda considerarse lícita y, por tanto, justificada y ajustada a
la normativa antitrust. Cfr. M. SOUSA FERRO, Market definition in EU Competition Law, Cheltenham,
Edward Elgar, 2019, pp. 56-96.
7 97/C 372/03 (DOCE C-372, de 9 de diciembre de 1997).
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