STS, 21 de Noviembre de 2005

Por escrito de 3 de diciembre de 2003, el Jefe de la Sección de Régimen Disciplinario, Servicio de Personal, del Consejo General del Poder Judicial comunicó a doña Trinidad el archivo de las Diligencias Informativas nº 601/03, relativas a la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, porque, "según el informe del Servicio de Inspección, el retraso en la tramitación y resolución del recurso contencioso-administrativo 1.017/94 ha sido debido, de un lado, por el elevado registro de asuntos y de otro, por la escasa plantilla de Magistrados (...)".

Por escrito presentado el 10 de febrero de 2004 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la Sra. Pardillo Landeta, en representación de la COMISIÓN PROMOTORA DE LA SEGREGACIÓN Y CREACIÓN DEL MUNICIPIO DE SAN PEDRO DE ALCÁNTARA y de doña Trinidad, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la citada resolución y, admitido a trámite, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción. Verificado, se dio traslado a la Procuradora de las recurrentes para que dedujera la demanda.

Evacuando el traslado conferido, doña Carmen Pardillo Landeta, en la representación que ostenta, presentó escrito de demanda el 12 de mayo de 2004, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó oportunos, solicitó a la Sala dicte Sentencia en la que se declare la nulidad del Acuerdo recurrido y, "de conformidad con los motivos razonados, se declare la existencia de responsabilidad de los Magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla con sede en Málaga como causantes del retraso en la resolución del Recurso Nº 01/1017/1994 con los consecuentes pronunciamientos de rigor. Todo ello con expresa imposición de las costas a la parte demandada".

El Abogado del Estado contestó a la demanda, por escrito presentado el 27 de mayo de 2004, y solicitó sentencia declarando la inadmisibilidad del presente recurso y, subsidiariamente, su desestimación.

Declaradas conclusas las actuaciones, mediante providencia de 21 de septiembre de 2005 se señaló para votación y fallo el día 16 de noviembre de 2005, en que han tenido lugar.

En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

En el presente proceso se enjuicia la conformidad a Derecho del Acuerdo de la Comisión Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial de 26 de noviembre de 2003 que resolvió el archivo de las Diligencias Informativas 601/2003 por no apreciar motivo para exigir responsabilidad disciplinaria alguna. Estas Diligencias Informativas se abrieron tras la denuncia presentada por doña Trinidad el 22 de mayo de 2003. En esa fecha puso en conocimiento del Consejo General del Poder Judicial que llevaba la representación legal de la Comisión Promotora de la creación del Municipio de San Pedro de Alcántara por segregación parcial del de Marbella y que, después de nueve años desde la interposición del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio por la Junta de Andalucía de sus pretensiones, todavía seguían inmersos en el período de prueba.

En el escrito de denuncia --del que el expediente solamente recoge su primera página si bien, con la demanda, se aporta completo -- reflejaba el lento transcurrir de la tramitación del recurso. En efecto, interpuesto el 22 de abril de 1994 ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, las demoras más significativas son la que se produjeron entre el 1 de diciembre de 1994 en que ampliaron el recurso a la resolución de la Dirección General de Administración Local de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía que declaró la caducidad del expediente de segregación y el 7 de julio de 1997 en que se dictó providencia teniendo por ampliado el recurso. A partir de aquí, es de destacar que, recibido el expediente completo el 21 de noviembre de 1997 se les dio traslado por dos días para formular la demanda, la cual se tuvo por presentada el 3 de junio de 1998. Y que, planteada por la Junta de Andalucía la alegación previa de incompetencia el 13 de junio de 1998, a la que contestaron el 14 de octubre siguiente, la Sala tardó hasta el 17 de julio de 2000 en desestimarla. Añadían también, que propuesta prueba el 4 de septiembre de 2000, la Sala dictó providencia para la práctica de la testifical el 24 de abril de 2003 y que el perito propuesto por el Ayuntamiento de Marbella no había elaborado su informe a pesar de haber tenido tres años para ello.

Desde esos antecedentes, pidieron al Consejo General del Poder Judicial que interviniera para que los Magistrados que llevaban el proceso utilizaran los medios a su disposición para evitar los retrasos injustificados practicando la prueba u obligando a su práctica.

Ante la evidencia del retraso, el Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial resolvió abrir las diligencias informativas archivadas por el Acuerdo ahora recurrido. Ha de hacerse constar que en la propuesta que condujo a la adopción de esa decisión ya se advertía que la valoración de la dilación debía ponerse en relación con la situación de sobrecarga y atraso histórico que padece esa Sala de Málaga.

Pues bien, en las diligencias informativas en cuestión, la Unidad Inspectora 16 emitió el 26 de noviembre de 2003 su informe. Tuvo en cuenta para ello los informes del Presidente de la Sala y de la Magistrada ponente de este recurso. Igualmente, consideró lo sucedido en otros recursos en los que se produjo una situación análoga a la que aquí se había dado. A la luz de todos esos materiales y después de recordar el atraso histórico de la Sala por la falta de Magistrados y el incremento de asuntos, así como su movimiento desde el año 1998, reparó en que los módulos de entrada por Magistrado se habían superado en un 172% en 2001 y en un 64,38% en 2002, situándose en el 70,6% en 2003. Asimismo reflejó que en 2003, frente a los 1.664 asuntos ingresados a 30 de junio, se habían resuelto 3.889, lo que rebajó la pendencia en un 15,26% respecto de la anualidad anterior.

Señala, asimismo, que solamente el 30 de diciembre de 2002 tuvieron efectividad las dos nuevas plazas creadas en la Sala, que de este modo pasó a estar formada por seis Magistrados. Aun así, continua el informe, la "altísima carga competencial" exigió la adopción por el Consejo General del Poder Judicial de medidas de refuerzo que se han venido renovando. Destaca, además, que en el Plan de Actualización participan, junto a los integrantes de la Sala, doce Magistrados de Juzgado de lo Contencioso Administrativo y un Magistrado suplente. En fin, deja constancia de que en el tercer trimestre de 2001, cuando toma posesión el actual Presidente de la Sala, la pendencia era de 14.315 asuntos, 5.696 sólo a falta de dictar Sentencia, y se estaban empezando a tramitar los asuntos de 1999. En cambio, al emitirse el Informe, eran 2.002 los pendientes de señalamiento, se hallaban en tramitación todos los asuntos registrados a 31 de diciembre de 2002, si bien faltaban por proveer entonces 3.808 escritos. En conjunto, son más los asuntos resueltos que los que ingresan.

En ese panorama, concluye el Informe, se sitúa lo sucedido con el recurso objeto de la queja y es cierto el retraso denunciado, semejante, por lo demás, al sufrido por otros miles de ellos. Precisamente, la altísima cifra de asuntos pendientes explica que, habiendo sido preciso reiterar requerimientos al perito para que rindiera su informe --último episodio que originó dilaciones-- no fue posible hacerlo con la agilidad necesaria porque "sólo en proveer un escrito que denuncia una dilación se tarda el tiempo que media en revisar el número total de escritos y proveerlos por su turno". De ahí que no aprecie responsabilidad disciplinaria en los Magistrados y proponga el archivo, que es lo que resolvió la Comisión Disciplinaria.

En su demanda doña Trinidad, siempre en representación de la Comisión Promotora de la creación del municipio de San Pedro de Alcántara por segregación parcial del de Marbella, reprodujo la lenta tramitación del recurso añadiendo a lo que ya hizo constar ante el Consejo la presentación de la queja y su archivo por la Comisión Disciplinaria, decisión que tacha de absolutamente parcial por negar la responsabilidad disciplinaria de los Magistrados y por reducir su análisis al último año y medio cuando lo cierto es que también se había denunciado la demora producida en los ocho años anteriores. Decía, igualmente, que el recurso objeto de su denuncia no había evolucionado desde que se formuló ésta.

Los argumentos que acompañan a la relación de hechos insisten en la improcedencia de limitar al último año y medio el examen de lo sucedido. Critica, así, la recurrente la actuación del Servicio de Inspección al que reprocha haberse conformado con la explicación ofrecida por el Presidente de la Sala de Málaga. Se pregunta, además y ya en relación con la tardanza del perito en evacuar su informe, por qué no se le hizo antes el requerimiento bajo apercibimiento en lugar de repetir los que fueron infructuosos. Considera indignante, por lo demás, que mientras el perito tuvo cuatro años para elaborar su informe, solamente se les dieron dos días para presentar la demanda a causa de la reiteración en enviar incompleto el expediente. Entiende acreditada la falta de diligencia de los Magistrados a la hora de utilizar los medios de que disponen para ejercer el impulso procesal, extremo sobre el que nada dice el informe, que tampoco responde a preguntas que inquieren por qué hubo que esperar hasta tres años para que se resolviera la ampliación del recurso; por qué llevó tres años dar traslado para formalización de la demanda y se concedieron solamente dos días, o por qué fueron necesarios dos años para tener por evacuada la contestación a la demanda y conceder traslado para la proposición de prueba.

Finalmente, como no se discute que se hayan producido dilaciones indebidas en el proceso con clara vulneración del artículo 24 de la Constitución, dice "que ha quedado acreditado que dichas dilaciones son consecuencia de un comportamiento negligente por parte de la Sala (...) a pesar de la defectuosa labor de investigación de la Unidad Inspectora del Consejo General del Poder Judicial". Por eso, pide que declaremos la nulidad del Acuerdo impugnado y la existencia de responsabilidad de los Magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla como causantes del retraso padecido por este recurso.

El Abogado del Estado pide la inadmisión del recurso por darse la causa prevista en el artículo 69 b) de la Ley de la Jurisdicción. Es decir, por falta de legitimación de la parte recurrente conforme a la jurisprudencia sentada al respecto por esta Sala. Subsidiariamente, solicita su desestimación alegando que, según ha puesto de relieve el Informe del Servicio de Inspección, no existe conducta susceptible de reproche disciplinario.

El recurso debe ser inadmitido en aplicación de la doctrina invocada por el Abogado del Estado. En efecto, conforme a ella, el denunciante carece de legitimación para reclamar judicialmente la sanción o la declaración de que los Jueces y Magistrados denunciados están incursos en responsabilidad disciplinaria. Interesa, pues, recordar en qué términos está formulada esa jurisprudencia y, tal efecto, la recogeremos tal como se resume en la Sentencia de 13 de octubre de 2004 (recurso 568/2001).

Decíamos entonces que una consolidada jurisprudencia de esta Sala [por todas, la sentencia de 25 de marzo de 2003 (recurso 493/2000) y las que en ella se citan] ha afirmado la falta de legitimación del denunciante para intervenir en los procesos contencioso administrativos seguidos contra las decisiones del Consejo General del Poder Judicial que ordenan el archivo de los procedimientos disciplinarios. El núcleo argumental de esta jurisprudencia parte del dato de que la imposición o no de una sanción al Juez denunciado no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera. Las ideas con las que ha sido desarrollado ese básico núcleo argumental son las siguientes:

1) La legitimación viene ligada a la existencia de un interés legítimo de la parte a cuya satisfacción sirva el proceso. Es decir, un interés real. Como ha dicho el Tribunal Constitucional en su Sentencia 143/87, ese interés legítimo al que se refieren el artículo 24.1 de la Constitución y el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta.

2) Por tanto, la clave de si existe o no interés legítimo en el proceso de impugnación de un Acuerdo del Consejo General del Poder Judicial, dictado en las actuaciones seguidas en virtud de denuncia de un particular por una hipotética responsabilidad de un miembro de la Carrera Judicial, debe situarse en el dato de si la imposición o no de una sanción al Juez denunciado puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o eliminar una carga o gravamen en esa esfera.

3) Se trata de un problema casuístico, que no permite una respuesta indiferenciada para todos los supuestos. Por el contrario, exige que en cada uno de ellos se busque el concreto interés legítimo que pueda servir de soporte a la legitimación, incumbiendo su alegación y prueba a quien se lo arrogue.

4) El haber sido parte en un determinado proceso judicial, no supone necesariamente poseer la específica legitimación que aquí se está analizando. El procedimiento disciplinario no puede interferir un proceso judicial en curso, por lo que los intereses legitimadores de quien es litigante en dicho proceso, por sí solos, no pueden servir como base de su legitimación para reclamar la imposición de una determinada sanción al Juez que, a criterio de dicho litigante, no satisfizo aquel interés del proceso.

5) Tampoco el propósito de ejercitar la pretensión de responsabilidad del Estado, prevista en el artículo 121 de la Constitución, puede servir de fundamento a una legitimación para reclamar la imposición de sanción a un Juez. Ni en ese concreto precepto, ni en la Ley en general, hay elementos que permitan sostener que la proclamación de una anormalidad del funcionamiento de la Administración de Justicia haya de derivar de una previa corrección disciplinaria impuesta al titular del órgano jurisdiccional al que se imputa aquélla.

Esta Sala también ha declarado, en esa jurisprudencia a la que acaba de hacerse referencia, que la modificación de los artículos 423 y 425 de la Ley Orgánica del Poder Judicial no supuso la atribución expresa a los denunciantes de legitimación para interponer el recurso contencioso- administrativo, confiriéndoles la que no se deriva de la aplicación de las normas generales de la Ley de la Jurisdicción [artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción, antes artículo 28.1.a) de la Ley de 1956]. Ha dicho, además, que la normativa contenida en la Ley Orgánica del Poder Judicial no tiene virtualidad para modificar el régimen procesal procedente en cuanto a la legitimación de los denunciantes, y que lo único que hace es salvar la legitimación --o remitir a ella-- que pudiera derivar de la Ley Jurisdiccional.

Y para llegar a la anterior conclusión ha tomado en cuenta estas expresiones contenidas en los preceptos de la Ley Orgánica del Poder Judicial:

1. Al ocuparse de la sanción de advertencia, el artículo 422.1 párrafo segundo dispone:

   "contra la resolución que recaiga sobre dicha clase de sanción podrá interponer el sancionado con carácter potestativo, antes de acudir a la vía contencioso-administrativa, recurso administrativo, y el denunciante, en su caso, acudir a la vía contencioso-administrativa de acuerdo con las normas de legitimación establecidas en la Ley reguladora de la expresada Jurisdicción".

2. El artículo 423.2, párrafos segundo y tercero in fine ( párrafo tercero en la redacción vigente), no permite al denunciante recurrir las decisiones sobre la iniciación y decisión del expediente disciplinario en vía administrativa, "sin perjuicio de la legitimación que ostente como interesado en la vía jurisdiccional".

3. El artículo 425.8, párrafo primero in fine, manda notificar al denunciante la resolución del expediente sancionador, "quien únicamente podrá recurrir, en su caso, en vía contencioso- administrativa".

   Esas expresiones, ha dicho esta Sala, permiten constatar que el artículo 422.1, párrafo segundo, remite para determinar la legitimación del denunciante a las normas establecidas en la Ley de la Jurisdicción, y que no hay razón para entender que se sigue distinto criterio en los demás supuestos previstos por la Ley Orgánica del Poder Judicial. Y, también, esta Sala ha subrayado que el modo potencial del verbo "ostente" (artículo 423.2 párrafos segundo y tercero), así como los términos "en su caso" (artículo 425.8 párrafo primero), son de por sí suficientemente expresivos de que no se está haciendo una regulación directa de la legitimación procesal de los denunciantes para impugnar los acuerdos de la Comisión Disciplinaria, sino que se trata de una remisión a la regulación contenida fuera de esos preceptos."

Por tanto, la coherencia con nuestra jurisprudencia nos obliga a inadmitir el recurso contencioso-administrativo porque la falta de legitimación es apreciable en el presente proceso. En efecto, en la demanda, como ya antes se dijo, se nos pide que declaremos la responsabilidad de los miembros de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Málaga por los retrasos experimentados en la tramitación de este recurso contencioso-administrativo que fueron objeto de la denuncia. Por tanto, el éxito de esa petición no produciría, en principio, ningún efecto favorable en la esfera jurídica de la recurrente, ni tampoco en las actuaciones jurisdiccionales a las que se refería aquélla, pues la eventual sanción que pudiera ser impuesta, por sí sola, no le originaría ventaja alguna, ni le eliminaría ninguna carga o inconveniente.

Debe subrayarse que el interés determinante de la legitimación de un denunciante se concreta en que el Consejo General del Poder Judicial desarrolle las actividades investigadoras que le corresponden sobre las disfunciones o irregularidades que se le hayan comunicado en relación con la Administración de Justicia o con la actuación de los Jueces y Magistrados, pero no comprende, por todo lo que se ha razonado, que esa actuación investigadora termine necesariamente con la incoación de un expediente disciplinario y, mucho menos, con la declaración que aquí se pretende. Y es que en el presente proceso la pretensión ejercitada no va dirigida a satisfacer ese interés que podría dar soporte a la legitimación del denunciante. En efecto, no se ha denunciado que la actividad investigadora o inspectora del Consejo General del Poder Judicial no se haya desarrollado. Ciertamente, se le ha tachado de defectuosa o parcial pero no se ha fundamentado en esa circunstancia la práctica de otras actividades adicionales de información o investigación. La censura que se hace al Consejo es el no haber declarado la responsabilidad de los Magistrados de la Sala de Málaga a los que la actora atribuye la dilación indebida que ha sufrido.

De este modo, la recurrente pretende convertir la existencia indiscutida de un retraso que, como se dice en la demanda, nadie niega en título para exigir esa declaración de responsabilidad disciplinaria so pretexto de que el retraso obedece a la negligencia de los Magistrados. Ahora bien, al dar ese paso, no sólo extrae una consecuencia que no se desprende de los hechos reflejados en el expediente, sino que se sitúa fuera del marco en el que está legitimada.

Por lo demás, cabe añadir que no es cierto que el Informe de la Unidad Inspectora se base solamente en el del Presidente de la Sala, ni que se limite únicamente al último año y medio. Respecto de lo primero, expresamente se alude al informe de la Magistrada Ponente del recurso y a otras diligencias informativas que han reflejado resultados similares a las que aquí se incoaron [270/1998 (recurso 779/03), 43/02 (recurso 840/00), 97/03 (recursos 5792 y 5793/97 y 6/1998)] y que también terminaron con su archivo. En cuanto a lo segundo, si se refiere el informe más en concreto al período más reciente a la hora de examinar el funcionamiento de la Sala de Málaga, eso se debe a que es cuando se reflejan los efectos del aumento de plantilla y de las medidas de refuerzo para lo que es especialmente útil el contraste con el momento inmediatamente anterior. Pero se recogen datos sobre el movimiento de asuntos desde 1996, además de los relativos a la tramitación del recurso al que se refiere la queja. Y se proyectan claramente a todo el tiempo transcurrido desde que se interpuso las circunstancias determinantes de la saturación de la Sala.

Así, pues, de la existencia innegable del retraso no se sigue necesariamente que sea debido a causas distintas de las apuntadas por el informe de la Unidad Inspectora. En todo caso, la recurrente no se ha preocupado en ponerlas de manifiesto, pues no ha solicitado, pudiendo haberlo hecho, que se recibiera a prueba el recurso para recabar más datos sobre el particular y, eventualmente desvirtuar los que obran en el expediente. Ha preferido establecer la presunción de que dilación equivale a negligencia sancionable sin preocuparse de demostrar tal nexo, cuando, a la vista del Informe documentado de la Unidad Inspectora en el que se basó el archivo, a ella le correspondía esa carga.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,