La protección de la seguridad y salud laboral en España: balance y perspectivas
| Autor | Gregorio Tudela Cambronero |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 25-43 |
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Ciertamente, hablar de salud laboral y de negociación colectiva nos sitúa ante dos núcleos temáticos básicos en el ámbito de las relaciones laborales. El primero, por la importancia del bien jurídico protegido –la seguridad y salud de los trabajadores; el segundo, por ser un pilar básico de la construcción y estructura del Derecho del Trabajo. Ambos se encuentran profundamente afectados por las consecuencias derivadas de un proceso de reformas cuya expresión más convulsa es la operada por la Ley 3/2012, de 6 de julio, que ha removido algunos cimientos sobre los que se asentaban las relaciones laborales en España.
Pero mi propósito aquí es más limitado que el de efectuar una valoración de las repercusiones de esa reforma, aunque se me antoja igualmente amplio. Se me pide que realice un balance de la protección de la seguridad y salud en España, y que aventure algunas líneas de proyección futura en la materia, pues no otra cosa son las perspectivas. Y a ello me aplicaré en lo que sigue, con la brevedad exigida por las limitaciones de tiempo.
La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (en adelante, LPRL) es fruto de un largo proceso de concertación social y posterior tramitación parlamentaria que pondría fin a la espera de una de las normativas que mayores expectativas había generado. Y ello tanto por la obsolescencia de la legislación precedente, incapaz de
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dar respuesta adecuada a un conjunto de viejos problemas relativos a la seguridad e higiene en el trabajo, cuanto por la urgente necesidad de proceder a su adaptación a las nuevas circunstancias derivadas de los importantes cambios operados en nuestro sistema productivo, determinantes de la aparición de nuevas necesidades en esta materia. Además, urgía proceder a la acomodación de nuestro derecho interno en materia de prevención al amplio elenco de normas comunitarias, cuya punta de lanza es la Directiva Marco 89/391/CEE, relativa a la aplicación de las medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (en adelante, DM), que transpondría la LPRL, aun con tres años de retraso respecto de la fecha límite prevista en la propia DM, recogiendo, además, algunos mínimos previstos en otras normas europeas, principalmente las que se refieren a la protección de la maternidad, de los jóvenes y de las relaciones de trabajo temporales y en empresas de trabajo temporal, dado que la siniestralidad se demuestra mayor en estos colectivos y circunstancias.
La LPRL contiene una regulación unitaria de la salud de los trabajadores cuyo pilar base es el principio de prevención, acentuado en su propia denominación. El legislador entendió que la alta siniestralidad laboral en España es el resultado de una grave falta de información sobre los riesgos inherentes al medio de trabajo, así como sobre los mecanismos adecuados para su evitación. Por lo que una de las claves de la vigente normativa es, precisamente, el fomento de la formación e información de trabajadores y empresarios. En consecuencia, la LPRL define un marco legal básico, que ya ha sido objeto de algunas importantes modificaciones –especialmente a través de la Ley 54/2003 y de un amplísimo desarrollo reglamentario previsto en el art. 6 LPRL, dejando un nada desdeñable espacio a la negociación colectiva, cuyo protagonismo en la materia resulta incuestionable. La LPRL, además, toma en consideración factores diversos a los estrictamente laborales, ofreciendo una perspectiva de política integrada que incluye factores extralaborales y, aun, extrajurídicos. Sobre todas estas cuestiones se volverá con posterioridad.
En definitiva, el objeto de la LPRL, como recuerda su Exposición de Motivos (3.1º), es establecer un “cuerpo básico de garantías y responsabilidades preciso para establecer un adecuado nivel de protección de la salud de los trabajadores frente a los riesgos derivados de las condiciones de trabajo (…) en el marco de una política coherente, coordinada y eficaz de prevención de los riesgos laborales”.
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No estará de más recordar que se trata de una Ley netamente laboral, aunque se proyecte sobre colectivos que, en sentido estricto, se encuentran fuera del ámbito de aplicación del Derecho del Trabajo como es el caso paradigmático, que no único, de los funcionarios públicos o los trabajadores autónomos, y que la implantación de la política preventiva que pretende exige el concurso de diversas Administraciones, además, naturalmente, de la propia Administración laboral. Lo prime-ro no es sino una manifestación más de la vocación expansiva del Derecho del Trabajo, que diseña soluciones específicas que se proyectan sobre colectivos que se encuentran estrictamente al margen de lo que sería su concreta esfera de regulación; lo mismo ocurre con otras leyes cuyo carácter laboral está fuera de toda duda, como es el caso de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, por ejemplificar; se trata, en definitiva, de un nuevo ejemplo de laboralización de la función pública a algunos efectos. Lo segundo, siendo cierto, no oculta la realidad de que el peso fundamental de la instrumentación de la política preventiva recae sobre la Administración laboral –Ministerio de Empleo y Seguridad Social y sus órganos especializados en materia de información y consulta –Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (en adelante, INSHT) y la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, CNSST) y en materia de vigilancia y control del cumplimiento de dicha normativa –Inspección de Trabajo y Seguridad Social (en adelante, ITSS). Pero, sobre todo, recuérdese que la obligación de seguridad e higiene sigue centrada en el contrato de trabajo y en la relación laboral, de modo que este marco, claramente introducido en el núcleo mismo de la regulación jurídico-laboral, sigue siendo el elemento definitorio de aquel ámbito de protección.
Del carácter laboral de la legislación en materia de prevención, se derivan dos consecuencias de notable interés: 1ª) Que la normativa en materia de prevención es una competencia exclusiva del Estado y que las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA) tienen vetada la regulación de dicha materia, si bien tienen competencias de ejecución sobre la misma. 2ª) Que se trata de una normativa que, precisamente por ese carácter laboral, establece un marco regulador mínimo, susceptible de verse concretado por la doble vía del desarrollo reglamentario y de la negociación colectiva (art. 1).
Transcurridos 18 años de la promulgación de la LPRL, parece momento adecuado para hacer un balance sobre los resultados obtenidos desde el momento de su entrada en vigor hasta la actualidad, anticipando ya que, como en todo balance, podemos apreciar luces y sombras.
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Cualquiera que sea la perspectiva de análisis, parece claro que la prevención de riesgos laborales o la protección de la seguridad y salud laboral se presenta como un fenómeno claramente en expansión. Ello es claro desde un punto de dogmático o doctrinal, pero no lo es menos desde una perspectiva social y económica.
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En efecto, desde el punto de vista dogmático o doctrinal, la prevención de riesgos laborales, la protección de la seguridad y salud laboral, ha pasado de ser una disciplina desconocida por no decir despreciada, reservada a muy singulares especialistas, a consolidarse como un elemento nuclear de las relaciones laborales. Esta materia, en nuestro país, desde ese punto de vista jurídico, ha transitado de lo periférico a lo central, de ser considerada un epifenómeno jurídico, a ocupar un espacio central y específico en el ámbito de las relaciones laborales. Si como muestra vale un botón, permítanme ejemplificar lo que digo con algunos datos elementales que, tal vez, permitan dejar más clara la idea que quiero trasmitir.
Cualquiera que se introduzca en una base de datos jurídica y busque en legislación introduciendo la voz seguridad e higiene en el trabajo, en la terminología clásica, durante el período 1873-1978, es decir, desde la fecha en que solemos coincidir en que surge la primera legislación laboral y el momento de promulgación de nuestra Constitución (en adelante, CE), el número de ítems resultantes es de poco más de medio centenar (52 normas); si se realiza la misma operación en el período comprendido entre 1978 y 1995, esto es, desde la promulgación de la CE y hasta el momento previo a la promulgación de la LPRL, el número de normas resultantes asciende a 733, siendo la mayor parte de ellas relativas al proceso de transferencia de competencias en la materia del Estado a las CCAA y a una incipiente negociación colectiva; finalmente, si la operación se efectúa para el período de efectiva vigencia de la LPRL 1996-2012, el número resultante es de más de más de mil normas (1010, exactamente). Aplicado el mismo método sobre el quehacer de la jurisprudencia en la materia el resultado es igualmente llamativo...
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