Invalidez de los actos administrativos
| Autor | Jaime Concheiro del Río |
| Cargo del Autor | Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 223-248 |
Page 223
La invalidez puede definirse, siguiendo a Parada81, como "una situación patológica del acto administrativo, caracterizada porque faltan o están viciados algunos de sus elementos". El autor mencionado sigue diciendo que "Como ocurre en toda enfermedad, la crisis puede superarse por el transcurso del tiempo o por aplicación de una terapia adecuada, o ser de tal entidad que el acto termina sin remedio fuera del mundo de los vivos. Y esto es así porque se entiende que unos vicios originan simplemente una nulidad relativa o anulabilidad que cura el simple trascurso del tiempo o la subsanación de los defectos, mientras que otros están aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que conduce irremisiblemente a la anulación del acto".
La invalidez de los actos administrativos fue abordada por vez primera en nuestro Ordenamiento jurídico por la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, rigiéndose esta materia, al igual que los actos privados, por el Código Civil, y más concretamente por su artículo 4, que con anterioridad a la Reforma de 1973 establecía: "la nulidad de los actos ejecutados en contra de lo dispuesto en la Ley, salvo los casos en que la misma Ley dispusiera su validez", y como excepción la nulidad relativa o anulabilidad para los contratos afectados de determinados vicios (Arts. 1300, 1304, 1307).
Con posterioridad a la referida Ley de 1958 y a la Reforma del Código Civil de 1973, vino a plasmarse legalmente la diferencia entre la regulación de la invalidez de los actos jurídicos en la esfera pública y en la privada. En efecto, el Art. 6.3 CC, modificado en el año 1973, siguió considerando como la regla general de la invalidez la nulidad absoluta o de pleno derecho, al establecer "que los actos contrarios a las normas imperativas y a las prohibitivas son nulos de pleno derecho, salvo que en ellas se establezca un efecto contrario para el caso de contravención". Mientras que, por el contrario, el Art. 47 LPA estableció en sentido opuesto que la nulidad de pleno derecho sólo se aplicaba a supuestos tasados en que en el acto administrativo concurrían los defectos y vicios más graves, es decir, en palabras tomadas de Parada:
-
Los distados por órgano manifiestamente incompetente.
Page 224
-
Aquellos cuyo contenido sea imposible o sean constitutivos de delito.
-
Los dictados prescindiendo total o absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
-
Las disposiciones administrativas en los casos previstos en el artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.
Como hemos expuesto con anterioridad, en nuestro Derecho positivo se admiten con carácter general dos grados de invalidez, cuales son la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad, que es la distinción que establece en nuestro Derecho positivo la LRJ-PAC, en los artículos 62 y 63, respectivamente.
En contraposición a lo dispuesto en materia privada por el Art. 6.3 CC, que señala, según hemos visto, con carácter general la nulidad de pleno derecho, en el derecho administrativo rigen, por el contrario, reglas especiales, de tal suerte que la norma general es la anulabilidad y la regla especial, en los supuestos expresamente establecidos, la nulidad de pleno derecho.
En este sentido se manifiesta, no sólo la doctrina administrativista, sino también la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, podemos citar las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 1981, de 4 de enero de 1983, de 21 de marzo de 1990 y 15 de junio de 1990, entre otras. La última sentencia mencionada, en su fundamento jurídico 1º señaló que:
"«cosa bien distinta es la nulidad absoluta de dicha norma, que supone el considerarla como si nunca se hubiese dictado, teniéndole por inexistente en todos sus efectos y entre ellos el derogatorio o modificativo del régimen legal anterior, el cual vuelve así a recobrar su vigor como exigencia ineludible de la propia naturaleza de la nulidad de pleno derecho e incluso de justicia material». Por otro lado, es obvio que en el orden jurídico administrativo, el sentido finalista de la actuación administrativa, dirigida a la satisfacción del interés público, la necesaria celeridad de la actividad administrativa para la consecuencia de sus fines, la quiebra que para el interés público supondría la exigencia de una escrupulosa perfección jurídica de los actos administrativos y otros condicionamientos semejantes, han venido a sustituir el principio general de la nulidad de pleno derecho, que rige en el ámbito del derecho privado, expresado fundamentalmente en el art. 6.3 del Código Civil, por la situación inversa, en cuanto que la regla general es la anulabilidad o nulidad relativa, mientras lo excepcional es la nulidad absoluta o de pleno derecho. Entendido ello de esta manera, no se nos escapa, que el aspecto res- Page 225 trictivo, en el presente caso que nos ocupa, ha de primar de forma clara, pues en el Derecho no hay una contraposición entre el ser y el no ser, entre el existir y el no existir, sino entre el valer y el no valer, entre la validez y la nulidad»".
Tal como mantienen González Pérez y González Navarro, mientras que el número 2 del Art. 62 -referido a las disposiciones generales- sanciona con la nulidad cualquier vulneración de una norma de rango superior, el número 1 -referido a actos administrativos- delimita los supuestos de nulidad. En consecuencia, como dicen los autores citados, la jurisprudencia ha destacado la improcedencia de acudir a la casuística del número 1 cuando se trataba de pronunciarse sobre la nulidad de la disposición. Así, SS de 12 de diciembre 1997 y 13 de febrero, 3 de marzo y 24 de abril de 1998. Si bien, al referirse a las infracciones de las normas reguladoras del procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, en alguna ocasión alude al apartado c) del Art. 47.1, LPA [equivalente al Art. 62.1.e), LRJPAC], como la S. de 10 de junio de 1997. Pero, por lo general, cuando se plantea la infracción de un trámite esencial del procedimiento, lo hace como determinante de la nulidad, sin que sea necesario para producirse ésta que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento. Así, por ejemplo, SS de 31 de enero, 9 y 19 de mayo, 2, 10, 12 y 16 de junio y 18 de octubre de 1997 y 9 de febrero de 1998.
Las diferencias más importantes entre la nulidad y la anulabilidad son las siguientes:
-
Mientras que la anulabilidad sólo puede ser invocada dentro de los plazos señalados al efecto por la ley, cuales son los establecidos para los recursos administrativos y para la revisión de actos anulables, la nulidad, por el contrario puede alegarse en cualquier momento (Art. 102 de la LRJPAC). La Jurisprudencia viene señalando al efecto que la acción para impugnar los actos nulos de pleno derecho es imprescriptible (así, por ejemplo, SSTS de 9 de junio y 24 de octubre de 1986). Esto no quiere decir que sea posible interponer, una vez transcurridos los plazos señalados al efecto por la ley, los recursos administrativos y contencioso-administrativos, tal como admiten algunas sentencias aisladas, sino más bien acudir únicamente al procedimiento extraordinario de revisión. La doctrina de nuestra jurisprudencia se refleja de forma clara y terminante en la Sentencia del TS de 30 de septiembre de 1994:
"ciertamente este Tribunal Supremo viene aplicando la doctrina de los vicios de orden público, existiendo una antigua corriente jurispru- Page 226 dencial de la que es el exponente quizá más acabado la Sentencia de 31 enero 1975, la cual continúa una línea jurisprudencial anterior que se remonta a las de 23 octubre 1959 y 20 junio 1964. De acuerdo con esta corriente jurisprudencial se había venido declarando que a diferencia de ciertas causas de inadmisibilidad radicales, como los defectos de legitimación o el hecho de referirse el proceso a cosa juzgada, las demás causas de inadmisibilidad (entre ellas la extemporaneidad del recurso) no debían ser tenidas en cuenta si se planteaba un vicio de orden público como lo es la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos.
Pero no es menos cierto que una línea jurisprudencial más reciente viene manteniendo una doctrina distinta, pudiendo citarse en este sentido las Sentencias de 23 noviembre y 7 diciembre 1993, que continúan y confirman una tendencia jurisprudencial anterior. A tenor de esta doctrina, que debe considerarse la aplicable, la pretendida o apreciada nulidad de pleno derecho no es motivo para que deje de tenerse en cuenta la extemporaneidad del recurso. Pues. siempre según la corriente doctrinal que se está exponiendo, si existe una nulidad de pleno derecho la vía a seguir para invocarla en cualquier momento es la que se encontraba establecida en el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Por el contrario en el recurso contencioso es obligado atenerse a las normas por las que se rige la sentencia, entre ellas el artículo 82 de la Ley Jurisdiccional, relativo a la inadmisibilidad del recurso interpuesto".
La anterior resolución ha sido ratificada por otra de 3 de octubre de 1994, entre otras.
También podemos citar la Resolución del TEAC de 10 de febrero de 2000, que en su fundamento de derecho 2º señala, con respecto a la nulidad de actuaciones, que:
"es doctrina reiterada de este Tribunal Central que, utilizando los principios de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993, 246) es preciso para que exista nulidad que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, y para la anulabilidad que el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba