STS, 27 de Mayo de 2002

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias dictó sentencia el 30 de abril de 1997, cuyo fallo dice:

En atención a lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias ha decidido: Que desestimando la causa de inadmisibilidad y falta de legitimación pasiva alegada por la Tesorería General de la Seguridad Social, se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador Sr. Álvarez en nombre y representación de la patronal González y Díez, S. A., contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Asturias, de fecha 11 de noviembre de 1994, representado por el abogado del Estado, siendo parte codemandada la Tesorería General de la Seguridad Social, representada por la Procuradora Sra. Argüelles-Landeta Fernández, acuerdo que anulamos por ser contrario a Derecho, debiendo la Tesorería mencionada pagar a la demandante los intereses legales devengados por las cantidades devueltas por cuotas de salarios normalizados correspondientes a los ejercicios de los años 1985, 1986 y 1987 computados a partir del 31 de enero de los años 1986, 1987 y 1988 respectivamente, sin hacer expresa condena de las costas procesales

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La resolución impugnada desestimó reclamación contra Acuerdo de la Dirección Provincial de 20 de septiembre de 1993, que denegó la solicitud de abono de intereses legales sobre las cantidades devueltas a consecuencia de haber sido declarado no ajustado a Derecho el procedimiento seguido por la Administración para fijar los salarios normalizados en el Régimen Especial de la Minería del Carbón por las sentencias de la Audiencia Nacional de 9 de febrero de 1990, 25 de enero de 1991 y 1 de febrero de 1991, confirmadas por el Tribunal Supremo.

No puede estimarse la alegación de falta de legitimación pasiva de la Tesorería General, pues la resolución impugnada desestima la reclamación por motivos de fondo y no se trata de una reclamación de responsabilidad patrimonial por funcionamiento normal o anormal, sino de reclamar intereses correspondientes a cantidades que han sido devueltas en virtud de una nueva liquidación que hubo de practicarse con base en sentencias de la Audiencia Nacional. Es competente la Tesorería para resolver la reclamación y existe acto administrativo previo.

En cuanto al fondo, no se trata de devoluciones a consecuencia de ingresos excesivos o indebidos, sino de devoluciones de cantidades correspondientes a ingresos efectuados obligatoriamente en virtud de resoluciones que fueron declaradas no conformes a Derecho por haber aplicado erróneamente el coeficiente de conversión en sentencias judiciales firmes, que establecen las bases para el cálculo de los salarios normalizados.

Como ha declarado la jurisprudencia (sentencias de 9 de abril de 1992, 10 de junio 1994 y 14 de julio de 1995 y sentencias del Tribunal Constitucional número 23/1997 y 69/1993), no resulta aplicable el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria, pues en dicho precepto se contemplan intereses moratorios, mientras que los del presente caso pueden asimilarse a los llamados intereses compensatorios, que tienen la función de restablecer el desequilibrio producido en el patrimonio del deudor consecuencia de no poder disponer de una suma de dinero en el tiempo en que la misma se encuentra indebidamente en poder del acreedor. Estos intereses pueden calificarse de legales u ope legis y se computan su devengo de que la fecha de su ingreso, como ha declarado el Tribunal Supremo en la citada sentencia de 14 de julio de 1995. Debe tenerse en cuenta como día inicial del cómputo lo indicado por la parte actora en el suplico de la demanda.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.2º de la Ley de la Jurisdicción de 1956 por inadecuación del procedimiento, falta de legitimación pasiva de la Tesorería e inadmisibilidad de la pretensión indemnizatoria, con infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.

La pretensión de la empresa se incardina en el ámbito de la responsabilidad patrimonial del Estado, por lo que, por razones temporales, es aplicable el artículo citado como infringido.

El interesado optó por dirigir su solicitud a la Dirección Provincial, que era incompetente, pues debió ser dirigida al Ministro, órgano que tutela el Servicio Común de la Tesorería General.

Existe falta de legitimación pasiva de la Tesorería (sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 1991 en relación con el Instituto Nacional de la Salud en un supuesto de responsabilidad patrimonial).

El carácter revisor de la jurisdicción impide a ésta pronunciarse sobre pretensiones no deducidas ante la Administración, por lo que la pretensión indemnizatoria es inadmisible por inexistencia de un acto administrativo previo (artículos 1.1 y 37.1 de la Ley de la Jurisdicción). Si se hubiera seguido el cauce legal establecido el órgano competente sería la Audiencia Nacional.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1990 y 20 de junio de 1991. Cita, asimismo, las sentencias de 31 de enero de 1991 y 22 de marzo 1983, que no admiten que la pretensión indemnizatoria pueda deducirse sino en el procedimiento señalado en el artículo citado como infringido o unida a la pretensión anulatoria.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 1.1 y 37 de la Ley de la Jurisdicción; artículo 144.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas; artículo 45 de la Ley General Presupuestaria; artículo 1108 del Código Civil; artículo 155.4 del Reglamento de Reclamaciones Económico-administrativas; artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y doctrina jurisprudencial contenida en numerosas sentencias que cita.

La pretensión de la patronal se centra en la reclamación de intereses indemnizatorios como medio de subsanar la presunta lesión patrimonial sufrida.

Cita jurisprudencia en el sentido de que la anulación de las resoluciones administrativas no da lugar al resarcimiento de daños y perjuicios de forma automática. En el caso examinado la nulidad de las resoluciones recurridas se produce por haber incurrido la Administración en un evidente error de carácter legal o conceptual. Así lo calificó el Tribunal. Este criterio es recogido en la actualidad el artículo 144.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Por otra parte, las cantidades sobre las que se solicitan los intereses no son líquidas hasta que se resuelven por la Tesorería expedientes sobre devolución de cuota.

La Tesorería no ha infringido la doctrina sentada por las resoluciones judiciales, ya que cuando se dicta la primera sentencia de la Audiencia Nacional ya se habían dictado las resoluciones por las que se aprobaban las bases normalizadas para 1985, 1986 y 1987.

El artículo 45 de la Ley General Presupuestaria exige, para que los intereses por mora sean debidos, que exista un principal cuya cuantía sea líquida.

Los intereses moratorios han de ser demandados al mismo tiempo que el principal. La solicitud de devolución de excesos y principal no hacía mención de los intereses y tuvo lugar el 3 de enero de 1991 y el 23 de marzo, respectivamente. Las liquidaciones se aprobaron en resoluciones de 25 de junio de 1991 y 26 de octubre de 1992 y la solicitud del pago de intereses se formuló el día 17 de diciembre de 1992. El Tribunal Supremo mantiene (sentencia de 22 de abril de 1994) que no cabe solicitar abono de intereses cuando ha transcurrido más de un año desde que la acción ejecutiva se puede ejecutar, supuesto plenamente aplicable al caso de autos (artículo 1971 del Código civil, 240.3 de la Ley de Procedimiento Laboral y 418 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

El marco adecuado para la solución de la controversia viene determinado por el contenido de la Resolución de 21 de octubre de 1990 de la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social y no por el pronunciamiento judicial contenido en la sentencia de la Audiencia Nacional, ya que aquel únicamente impone a la Administración la obligación de adecuar las bases normalizadas.

Según reiterada jurisprudencia que cita no pueden devengar intereses deudas que están sujetas a liquidación y concreción a través de un procedimiento judicial o, como aquí sucede, administrativo.

La Administración no incurrió en situación técnica demora, pues no existía liquidez.

La Administración no ha incumplido la obligación impuesta por una resolución judicial, por lo que no es aplicable lo previsto para el caso por el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria.

No es de recibo la invocación del artículo 115.4 del Reglamento de las Reclamaciones Económico-administrativas para sostener que el inicio del cómputo debe fijarse desde la solicitud. Ni la devolución de los excesos ni la revisión de las bases fueron objeto de reclamación económico-administrativa ni existe en esta materia una remisión del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social al precepto invocado de Procedimiento económico-administrativo, a no ser en el artículo 188 y concordantes de la Orden de 8 de abril de 1992.

Según la jurisprudencia, si la obligación de abonar intereses procede del incumplimiento previo de una obligación de pago el cómputo se inicia a partir de la notificación de la resolución firme, pero no cabe abono indemnizatorio por mora cuando la resolución judicial no contiene un pronunciamiento expreso que condene al pago de cantidad.

La Tesorería sólo puede haber incurrido en mora cuando la obligación está perfectamente cuantificada y liquidada, siendo la deuda vencida y exigible.

La Administración estimó la procedencia de la devolución dentro del plazo de tres meses evitando así incurrir en mora.

Cita la Circular número 7/1991 de la Cámara Oficial de Minería de Asturias, de la que se infiere que el fallo de las sentencias de la Audiencia Nacional no contenía condena alguna al pago de cantidad líquida.

Termina solicitando que se estime el recurso y se anule la sentencia recurrida.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de González y Díez, S. A. se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Se remite a los hechos redactados en el escrito de demanda.

Al motivo primero. Cita la sentencia de 15 de septiembre de 1997 del Tribunal Constitucional, en la cual se declara que el interesado tendrá derecho a intereses de demora en la fecha del ingreso si como consecuencia de la estimación de la reclamación hubiere que devolver cantidades ingresadas.

En el mismo sentido se manifiesta la sentencia de 10 de julio de 1994 del Tribunal Supremo.

En esta se distingue entre intereses moratorios e intereses compensatorios, que tienen la función de restablecer el desequilibrio producido en el patrimonio del deudor como consecuencia de la indisponibilidad de una suma de dinero durante el tiempo en que la misma se encuentre en poder del acreedor.

Cita el Real Decreto 716/1986 en los artículos 188 y 189.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1995 y las sentencias del Tribunal Constitucional 206/1993 y 69/1996.

La obligación de la Administración de abonar intereses compensatorios obedece a los principios de equidad y justicia conforme al artículo 1.4 y 3.2 del Código civil.

La recurrente confunde la acción ejercitada, pues es la Tesorería quien recauda las cuotas correspondientes a los distintos regímenes de la Seguridad Social y es frente a ella frente a quien se debe ejercitar la acción.

Las normas aplicables son las que se cita la sentencia en impugnada y no las que invoca la parte recurrente. Cita el artículo 115.4 del Reglamento de las Reclamaciones Económico-Administrativas el año 1981, el artículo 110.4 del Real Decreto 391/1996 y diversas sentencias del Tribunal Supremo de las que se infiere la obligación de pago de intereses por las cantidades indebidamente ingresadas desde la fecha de su ingreso con el carácter de intereses compensatorios.

Al motivo segundo. El litigio no se ha desenvuelto por el cauce de la responsabilidad patrimonial, por lo que no son aplicables los preceptos sobre la misma en caso de anulación de resoluciones administrativas.

Tratándose no de intereses compensatorios, sino de intereses por mora, no es aplicable el requisito de que la obligación sea líquida y exigible.

La alegación de haber transcurrido más de un año desde que la acción pudo ejercitarse no puede examinarse al no haberse citado como infringido ningún precepto de los que tutelan la prescripción de la acción.

Sin embargo, las devoluciones tuvieron lugar en mayo de 1991 y octubre de 1992 y ya por escrito de 11 de febrero de 1991, reiterado el 17 de diciembre de 1992, se habían solicitado intereses. El plazo de prescripción no es el de ejecución de las sentencias, sino que se trata de una petición complementaria a otra de devolución de las cantidades indebidamente ingresadas en la Tesorería, que se tramitó en expediente autónomo. En ninguna de las fases del procedimiento se alegó esta excepción. La propia Administración reconoce que no estamos en ejecución de sentencia sino que el marco para la resolución de la controversia viene determinado por el contenido de determinadas resoluciones administrativas.

Tal pretensión no se formalizó al contestar la demanda.

Tratándose de intereses compensatorios, no es aplicable según la jurisprudencia (sentencia de 10 de junio de 1994) el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria).

Termina solicitando que se desestime el recurso de casación y se confirme íntegramente la sentencia impugnada, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por necesidades del servicio se suspendió el señalamiento previsto para el 3 de mayo de 2002 y se señaló nuevamente para el 16 de mayo de 2002.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias el 30 de abril de 1997, por la que, desestimando la causa de inadmisibilidad y falta de legitimación pasiva alegada por la Tesorería General de la Seguridad Social, se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre y representación de González y Díez, S. A., contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Asturias, de fecha 11 de noviembre de 1994, y se anula dicho acuerdo, ordenando que la Tesorería pague a la demandante los intereses legales devengados por las cantidades devueltas por cuotas de salarios normalizados correspondientes a los ejercicios de los años 1985, 1986 y 1987 computados a partir del 31 de enero de los años 1986, 1987 y 1988, respectivamente.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.2º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, por inadecuación del procedimiento, falta de legitimación pasiva de la Tesorería e inadmisibilidad de la pretensión indemnizatoria, con infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, se alega, en síntesis, que la pretensión de la empresa se incardina en el ámbito de la responsabilidad patrimonial del Estado, y el interesado debió dirigir su petición al Ministro y no a la Tesorería.

El motivo debe ser desestimado.

La sentencia de 5 de abril de 2002, recurso número 3885/1997, resolviendo un asunto que guarda similitud con el ahora enjuiciado, ha desestimado un motivo de casación con idéntico contenido. A la doctrina mantenida en dicha sentencia, seguida de otras, entre las que cabe citar las de 8 de mayo de 2002 y 10 de mayo de 2002, debemos atenernos en aras del principio de unidad de doctrina.

En dicha sentencia se mantiene que un eventual error en seguir un procedimiento u otro seria imputable a la empresa actora ante el Tribunal a quo (de donde procede la resolución recurrida), pero no a la sentencia que se impugna. Nos encontramos en un juicio casacional que no tiene como finalidad revisar todas las actuaciones ni enjuiciar la conducta de la Administración, sino depurar mediante el enjuiciamiento correspondiente la sentencia recurrida. Dicha sentencia no ha aplicado ningún procedimiento inadecuado e incorrecto, por lo que la alegación que se efectúa en el motivo no puede ser acogida.

Ciertamente esa alegación se formuló en la instancia y la sentencia del Tribunal Superior de Justicia no respondió directamente a ella. Si fuera esto lo que quiere decirse, la alegación presenta un defecto procesal, pues no hubiera debido formalizarse al amparo del motivo 2º del articulo 95.1 por inadecuación del procedimiento, sino de acuerdo con el apartado 3º del mismo precepto por incongruencia omisiva.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de los artículos 1.1 y 37 de la Ley de la Jurisdicción; artículo 144.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas; artículo 45 de la Ley General Presupuestaria; artículo 1108 del Código Civil; artículo 155.4 del Reglamento de Reclamaciones Económico-administrativas; artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y doctrina jurisprudencial contenida en numerosas sentencias que cita, se alega, en síntesis, que la anulación de las resoluciones administrativas no da lugar al resarcimiento de daños y perjuicios de forma automática y en el caso examinado la nulidad de las resoluciones recurridas se produce por haber incurrido la Administración en un evidente error de carácter legal o conceptual y, por otra parte, las cantidades sobre las que se solicitan los intereses no son líquidas hasta que se resuelven por la Tesorería los expedientes sobre devolución de cuota, mientras que el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria exige, para que los intereses por mora sean debidos, que exista un principal cuya cuantía sea líquida.

El motivo debe ser desestimado.

También la cuestión planteada en este motivo de casación ha sido resuelta, en un caso que guarda sustancial similitud con el aquí examinado, por la sentencia de esta Sala de 5 de abril de 2002, recurso número 3885/1997, a cuyo criterio debemos estar en aras del principio de unidad de doctrina.

En dicha sentencia se declara que no estamos ante la ejecución de las sentencias de la Audiencia Nacional dictadas en su día. La empresa inició un procedimiento administrativo distinto, aunque con fundamento en aquellas sentencias, y en él se solicitó que se practicase la liquidación o concreción de los ingresos indebidos que debían ser devueltos, que se efectuase el abono de las cantidades correspondientes, y que además estas cantidades se incrementaran con los intereses. El debate procesal no versa sobre el pago de una cantidad concreta que se reclame, sino sobre el derecho subjetivo a percibir intereses una vez que la cantidad principal haya sido determinada o cuantificada, sin fijar la cifra a que puedan ascender esos intereses que se reclaman. Los razonamientos de la entidad recurrente no demuestran que la sentencia impugnada haya cometido infracción o vulneración del ordenamiento jurídico ni de la jurisprudencia. El argumento de que en este supuesto la Administración de la Seguridad Social no ha incurrido en mora resulta suficientemente razonado por el Tribunal a quo.

Como continúa diciendo la sentencia ya citada, asiste la razón a la sentencia impugnada cuando resuelve que debe declararse el derecho a percibir intereses en la cuantía que se concrete en su momento, y que el abono de estos intereses cumplirá la función de compensar el desequilibrio económico producido. El Tribunal Superior de Justicia ha aplicado correctamente la doctrina jurisprudencial de esta Sala de la que son exponente las sentencias de 10 de junio de 1994 y 14 de julio de 1995. La segunda de ellas, en un supuesto análogo al presente, declara que no resulta aplicable el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria, pues en dicho precepto se contemplan puros intereses moratorios. En cambio los del caso presente pueden asimilarse a los llamados «intereses correspectivos compensatorios» que tienen la función de restablecer el desequilibrio económico producido en el patrimonio del deudor.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,