La incidencia de las políticas sociolaborales en la seguridad y salud en el trabajo
| Cargo del Autor | Profesores Titulares de la Universidad Pompeu Fabra de Barce |
1. El marco normativo en la tutela de la salud laboral
La meta de superar y mejorar progresivamente la calidad de vida se hace inviable si se olvidan las condiciones de trabajo. Éste es uno de los núcleos donde el hombre recibe con más fuerza el impacto ambiental, por un puro criterio de tiempo dedicado a la actividad laboral. Por tanto, la reivindicación de la seguridad y salud en el trabajo no es más que la defensa del ejercicio de un derecho que corresponde a todos los ciudadanos en el centro de prestación de sus servicios. De ahí que la seguridad en el trabajo no sea sólo una parte del problema general de la seguridad del individuo, sino quizá la más importante. Piénsese también que la enfermedad y los accidentes son un riesgo específico de la actividad de trabajar, pero que encuentran su fuente más general en el mismo sistema de vida, en el ambiente social, en las condiciones generales de existencia.
Históricamente, el derecho a la seguridad en el trabajo es el primero de los derechos que se reconoció legislativamente a los trabajadores. El Estado impone unas mínimas condiciones laborales por debajo de las cuales no se puede contratar.
Las primeras normas de esta clase aparecieron protegiendo sólo a colectivos de trabajadores muy determinados: mujeres y menores, y con posterioridad y paulatinamente el núcleo protegido se fue ampliando, ocupando un puesto legislativo de importancia en esta evolución la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900 y la Ley creadora del Seguro Obligatorio de Enfermedad (1940).
Hoy día no puede desconocerse que los riesgos laborales y los accidentes de trabajo son una realidad lacerante en términos humanos y enormemente costosa en términos económicos. Por este motivo, en la normativa laboral contemporánea el tema de la seguridad sigue ocupando un lugar destacado.
El artículo 40.2 CE encomienda a los poderes públicos velar "por la seguridad e higiene en el trabajo", consagrando así uno de los principios rectores de la política social y económica. Así pues, una de las tres exigencias que el constituyente dirige a los poderes públicos en el programa de política normativa laboral que diseña el artículo 40.2 es la de velar por la seguridad e higiene en el trabajo. En este sentido, se ha querido subrayar la existencia de un derecho a la seguridad e higiene, entendida ésta como una forma más del derecho a la salud y a la vida para aquellos ciudadanos que presten una actividad laboral. La justificación a esta especificación respecto de las normas generales sobre la vida y la salud hay que buscarla en los principios de igualdad consagrados en los artículos 9.2 y 14 CE.
Aparte del reconocimiento hecho en el citado artículo 40.2 CE de 1978, el artículo 4.2 d) ET de 1980 consagra el derecho de los trabajadores a "su integridad física y a una adecuada política de seguridad e higiene". El artículo 19.1 del mismo texto subraya que "el trabajador, en la prestación de sus servicios, tendrá derecho a una protección eficaz en materia de seguridad e higiene". En cualquier caso, el mandato constitucional conlleva la necesidad de desarrollar una política de protección de la salud de los trabajadores mediante la prevención de los riesgos derivados de su trabajo, y encuentra en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL en adelante) su pilar fundamental. En ésta se configura el marco general donde deberán desarrollarse las distintas acciones preventivas, en coherencia con las decisiones de la Unión Europea, que ha expresado su ambición de mejorar progresivamente las condiciones de trabajo y de conseguir este objetivo de progreso con una armonización paulatina de estas condiciones en los diferentes países europeos.
Desde el punto de vista del Derecho comunitario, si bien el Tratado fundacional de 1957 se limitó en su artículo 118 a instar a la Comisión a "promover la colaboración entre los estados" en materias como la protección contra los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, hasta su reforma mediante el Acta única Europea de 1986 no se añadiría el artículo 118.A. Éste, en su apartado primero, señala expresamente que los estados miembros procurarán "promover la mejora" en particular del medio de trabajo, para proteger la seguridad y salud de los trabajadores, y se fijarán como objetivo "la armonización dentro del progreso" de las condiciones existentes en ese ámbito.
En cumplimiento de este mandato, el 12 de junio de 1989 el Consejo aprobó la Directiva 89/391/CEE para la aplicación de medidas con el fin de promover la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo, conocida como Directiva-marco. Ésta, en su artículo 16, prevé la adopción de directivas específicas en una serie de materias relacionadas en el anexo. Partiendo de aquí, en el mismo año se aprobaron las directivas 89/654, 89/655 y 89/656 sobre, respectivamente, lugares de trabajo, equipos de trabajo y equipos de protección individual. Y en los años sucesivos se adoptaron otras directivas, de entre las cuales destacan las siguientes: la 89/391 relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo, que contiene el marco jurídico general en el que opera la política de prevención comunitaria (cuya transposición al Derecho español constituye el cuerpo básico de la LPRL); la Directiva 92/85 relativa a la protección de la maternidad; la 94/33 relativa a la protección de los jóvenes; y la 91/383, relativa al tratamiento de las relaciones de trabajo temporales, de duración determinada y en empresas de trabajo temporal.
Por tanto, el mandato constitucional contenido en el artículo 40.2 CE y el conjunto normativo previsto por la Unión Europea configuran el soporte básico donde se sienta la LPRL, al igual que los compromisos contraídos con la Organización Internacional del Trabajo a partir de la ratificación del Convenio número 155, sobre Seguridad y Salud de los Trabajadores y Medio Ambiente de Trabajo.
En cumplimiento de aquel mandato constitucional y de estas Directivas europeas, se ha promulgado en nuestro Derecho la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, que ha derogado la antigua Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 1971. La promulgación de la LPRL ha comportado, principalmente, dos importantes efectos: en primer lugar tiene un valor jurídico decisivo porque la mejor manera de dar cumplimiento al mandato constitucional de que los poderes públicos velarán por la seguridad e higiene en el trabajo, es convirtiendo dicho mandato en un deber empresarial, que se inserta por virtud de la ley en todo el contrato de trabajo. En segundo lugar, la LPRL es un instrumento de adaptación de nuestra normativa interna al Derecho Comunitario Europeo.
No es sólo del mandato constitucional y de los compromisos internacionales del Estado español de donde se deriva la exigencia de este tratamiento normativo. Dimana también, en el orden interno, de una doble necesidad: la de poner término, en primer lugar a la falta de una visión unitaria en la política de prevención de riesgos laborales propia de la dispersión de normas anteriores a la CE; y en segundo lugar la de actualizar regulaciones desfasadas y regular nuevas situaciones no contempladas con anterioridad.
Ahora bien, no está de más tener presente que la nomenclatura tradicional que se mantuvo en la Constitución de "seguridad e higiene" ha sido cambiada por la de "seguridad y salud", en una adaptación a la normativa comunitaria y en un intento de redefinir conceptos anacrónicos.
En este sentido, la propia Ley 14/1986 General de Sanidad de 25 de abril dedica su artículo 21 a determinar cuál debe ser la "actuación sanitaria en el ámbito de la salud laboral". Y por su parte, el Tratado de Roma alude en el artículo 118.a a la seguridad y salud (sin aclarar el significado de estos términos). De hecho, en la propia LPRL desaparecen por completo las alusiones a la "seguridad e higiene", que son sustituidas por "seguridad y salud" en el trabajo (artículos 5.1 y 12, entre otros). Así, por ejemplo, según el artículo 14.2 de la LPRL: "En cumplimiento del deber de protección, el empresario deberá garantizar la seguridad y salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo".
El legislador cambia el binomio tradicional "seguridad e higiene" por el de "seguridad y salud". Ciertamente...
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