STS, 2 de Julio de 2001
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 02 Julio 2001 |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Julio de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 8720/1995, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Hector García Morago, en nombre y representación del Ayuntamiento de Martorelles, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Cuarta, de fecha 25 de septiembre de 1995, dictada en recurso número 1293/1990. Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 25 de septiembre de 1995, cuyo fallo dice:
Fallamos. Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Sant Fost de Campsentelles de fecha 11 de abril de 1988 y por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de el Ayuntamiento de Martorelles del 25 de marzo de 1988, por los que se aprobaba inicialmente un proyecto de colaboración entre sus policías municipales, arriba expresados, acuerdos y proyecto de colaboración que anulamos y dejamos sin efecto, por no ser ajustados a Derecho
.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
No concurre la inadmisibilidad postulada, pues el artículo 65 y concordantes de la Ley 7/1985 prevé un recurso excepcional contra actos de la Administración local, aunque no sean definitivos.
Por ello no puede prosperar la inadmisibilidad alegada, de acuerdo con el artículo 82. c), en relación con el artículo 37.1 de la Ley de la Jurisdicción.
El artículo 51.3 de la Ley Orgánica 2/1986, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado (a la que se remite el artículo 173 del Texto Refundido de Administración local) dispuso que los cuerpos de policía local sólo podrán actuar en el ámbito territorial del municipio respectivo, salvo en situaciones de emergencia y previo requerimiento de las autoridades competentes. Este precepto derogó implícitamente el artículo 3. g) de la Ley 10/1984, de coordinación de policías locales de Cataluña, que permitía la creación de servicios de policía intermunicipales en las zonas en que los ayuntamientos correspondientes no pudiesen hacer frente a los gastos de una policía propia.
El proyecto formulado por los Ayuntamientos no presentaba ninguno de los caracteres de eventualidad y carácter extraordinario, puesto que se refiere a una actividad de patrullas mixtas, regular y uniforme en el tiempo.
Por consiguiente, los acuerdos por los que los ayuntamientos aprobaron inicialmente el convenio de colaboración infringen lo dispuesto en el artículo 51.3 de la citada Ley Orgánica 2/1986.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Martorelles se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 37.1 de la Ley de la Jurisdicción.
La Sala de instancia acepta que los acuerdos aprobados son de mera tramitación, pero rechaza la inadmisibilidad del recurso por entender que el artículo 65 de la Ley de Bases establece un régimen especial de impugnación. Sin embargo, del artículo 37.1 de la Ley de la Jurisdicción se desprende que sólo pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativo los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa. Este precepto, junto con el artículo 82. f) de la Ley de la Jurisdicción, debiera haber dado lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso.
Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de enero de 1992. A juicio del recurrente de ella se desprende que la Administración del Estado estaba obligada a atenerse a las normas procesales de general aplicación.
Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional y normas aplicables al caso.
La sentencia recurrida desconoce la doctrina del Tribunal Constitucional, con infracción del artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Se trata de las sentencias de 11 de febrero de 1993, y tres sentencias de 8 de marzo 1993, de las cuales pueden extraerse las siguientes conclusiones: la prohibición del artículo 51.3 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se extiende únicamente a los supuestos de actuación extraterritorial de la policía local y creación de mancomunidades u otros entes dotados de personalidad jurídica para la prestación en sede supramunicipal del servicio de policía local; son plenamente lícitos los convenios intermunicipales para la colaboración en materia de policía local cuando de los mismos no se deriva la creación de un ente supramunicipal dotado de personalidad jurídica propia y autonomía orgánica y funcional y no se deriva la creación de un cuerpo único de policía local, con jurisdicción en varios términos municipales; existe la posibilidad de que policías locales de un municipio puedan quedar adscritos circunstancialmente a la plantilla de otro en virtud de los convenios permitidos por la Ley.
El convenio que pretendían suscribir los ayuntamientos se adecua fielmente a la tipología de convenios de colaboración municipal que el Tribunal Constitucional ha considerado admisibles. La sentencia impugnada vulnera la doctrina constitucional con una errónea interpretación del artículo 51.3 citado. Ignora asimismo las previsiones del artículo 57 de la Ley de Bases que permite que las corporaciones locales suscriban convenios de colaboración entre sí en asuntos de interés común.
Termina solicitando que se dicte sentencia en la que se declare la inadmisibilidad de la acción ejercitada por el abogado del Estado o, en su defecto, se desestimen las pretensiones de este último declarando ajustados a derecho los acuerdos municipales que fueron impugnados.
El recurso interpuesto por el ayuntamiento de Sant Fost de Campsentelles fue declarado desierto.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del abogado del Estado se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:
Los argumentos de la recurrente constituyen una simple reiteración de lo ya expuesto en la contestación a la demanda.
El acto impugnado era la expresión de un consentimiento prestado entre los Corporaciones locales y la mera calificación de acuerdo inicial en nada altera dicha circunstancia. Por ello, en tanto concurrieran las previsiones legales de la Ley de Bases, dicho acuerdo resultaba de posible impugnación, sin que fuera de aplicación lo dispuesto en artículo 82. c) de la Ley de la Jurisdicción en relación con el artículo 37.1.
En cuanto al fondo, la parte recurrente olvida que en el supuesto contemplado se infringe el artículo 51.3 de la Ley Orgánica 2/1986, lo que evidentemente comporta la declaración de nulidad del convenio, conforme a lo acordado por la Sala de instancia.
Termina solicitando que se declare la inadmisión o alternativamente la desestimación del recurso de casación confirmando la sentencia recurrida y con ello la nulidad del acuerdo con objeto de recurso.
Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 27 de junio de 2001, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el Ayuntamiento de Martorelles contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 25 de septiembre de 1995, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Sant Fost de Campsentelles de fecha 11 de abril de 1988 y por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de el Ayuntamiento de Martorelles del 25 de marzo de 1988, por los que ese aprobaba inicialmente un proyecto de colaboración entre sus policías municipales.
En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 37.1 de la Ley de la Jurisdicción, se alega, en síntesis, que la Sala de instancia acepta que los acuerdos aprobados son de mera tramitación, pero rechaza la inadmisibilidad del recurso por entender que el artículo 65 de la Ley de Bases establece un régimen especial de impugnación, desconociendo que este régimen no libera a las partes del cumplimiento de las normas procesales de general aplicación.
El motivo debe ser desestimado.
La doctrina sobre los actos de trámite atribuye este carácter a los que preparan y hacen posible la decisión, dirigiéndose al mayor acierto de ésta, frente a las resoluciones que deciden las cuestiones planteadas, que se califican como actos definitivos. A éstos últimos se asimilan los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (según la dicción del artículo 25.1 de la vigente Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, acorde con el artículo 37.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa aplicable a este proceso por razones temporales y con los antecedentes jurisprudenciales) (sentencia de 25 de septiembre de 1995, entre otras muchas).
En virtud de este esquema, la jurisprudencia declara que tienen la consideración de actos de trámite los actos resolutorios que se producen dentro de un procedimiento y que cierran cada una de sus fases, como ocurre con la aprobación inicial o provisional de determinados proyectos y planes (sentencias, entre otras muchas, de 28 de marzo de 1981 y 10 de marzo de 1992). Excluye, sin embargo, de este supuesto aquellos actos que predeterminan de manera significativa el contenido de actos posteriores de aplicación o desarrollo (v. gr. sentencia de 13 de octubre de 1980).
No constituye obstáculo a la aplicación de esta doctrina el hecho de que el recurso se interponga en virtud del procedimiento especial previsto en el artículo 65 de la Ley de Bases del Régimen Local.
En este precepto se reconoce la legitimación de determinadas Administraciones para impugnar los «actos o acuerdos» de la Administración local. En él se introducen especialidades en cuanto al procedimiento administrativo aplicable y en cuanto a la legitimación para impugnarlos, pero no se altera el concepto de «actos o acuerdos», equivalente al de «actos» utilizado por la Ley de la Jurisdicción aplicable al proceso contencioso-administrativo. No exigir el requisito de que los actos impugnados sean definitivos equivaldría a propugar una extensión del ámbito objetivo de este proceso incompatible con el carácter restrictivo que debe presidir su interpretación, por constituir una limitación de la autonomía de los entes locales.
Así lo admiten las sentencias de 17 de marzo de 1987 y de 6 de mayo de 1987, en relación con el procedimiento previsto en el artículo 8 de la Ley 40/1981, que constituye antecedente del hoy vigente.
En el caso examinado los Ayuntamientos afectados aprobaron el proyecto de convenio de colaboración policial mediante acuerdos que su representación procesal califica de iniciales y sujetos a la aprobación definitiva, de la que depende la suscripción del correspondiente instrumento, sin cuyos requisitos el proyecto de convenio no puede entenderse formalizado y carece de eficacia.
Sin embargo, los elementos obrantes en el expediente administrativo no permiten aceptar esta calificación. En efecto, el acuerdo de aprobación del Ayuntamiento de Martorelles, de 11 de abril de 1988, recoge como primer punto el de «aprobar el proyecto de minuta de convenio administrativo, de colaboración entre el Ayuntamiento Martorelles y el de Sant Fost de Campsentelles, a fin y efecto de coordinar los servicios de ambas Policías Municipales» [trad. del original en catalán] y no hace referencia alguna al carácter inicial o provisional de la aprobación, sino sólo a la necesidad de otro expediente similar en el Ayuntamiento de Martorelles. A continuación se prevén traslados y notificaciones al efecto de que la Administración estatal y la autonómica, la Policía y los representantes de los funcionarios puedan formular alegaciones y sugerencias -hay que entender que en relación con la forma de desarrollo del convenio-, y se faculta al Concejal competente para llevar a cabo las gestiones que se deriven de la adopción de los acuerdos. Por otra parte, a raíz de la suspensión temporal de la aprobación y firma del convenio y de su puesta en marcha, acordada por ambos Alcaldes el 5 de agosto de 1988, motivada por el requerimiento formulado por el Gobierno civil a raíz de la comunicación que en su día se le dirigió, aquellos resuelven, entre otros extremos, «quedar a la espera de la resolución que en su día tenga a bien realizar la Audiencia Territorial» [trad. del original en catalán].
No cabe duda, pues, de que los acuerdos adoptados se dictaron como definitivos, aunque pendientes de actuaciones posteriores de desarrollo y aplicación, como tales se comunicaron al Gobierno civil y otras autoridades y como tales fueron suspendidos cuando se recibió el correspondiente requerimiento. En todo caso, contienen un elemento de predeterminación de actos de desarrollo suficiente para considerar que resuelven definitivamente la aprobación del convenio, aun cuando para completar su formalización expresa fuera necesario un acto posterior aprobatorio -que se produjo en su día en el caso del Ayuntamiento de Martorelles- y su firma por los representantes de ambos municipios. El recurso era, pues, admisible.
La sentencia impugnada no infringe esta doctrina, pues llega a la misma conclusión, aunque parte de la premisa no acertada de que la especialidad del procedimiento aplicable permite la impugnación de actos de trámite.
En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional y normas aplicables al caso, se alega, en síntesis, que la sentencia recurrida desconoce la doctrina del Tribunal Constitucional, con infracción del artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (sentencias de 11 de febrero de 1993, y tres sentencias de 8 de marzo 1993).
El motivo debe ser desestimado.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha aceptado la constitucionalidad, por conformidad con la normativa básica que dimana del citado precepto, de aquellas leyes autonómicas que han previsto supuestos de colaboración entre policías locales que no implican ni la creación de Policías supramunicipales, ni la actuación extraterritorial de los Cuerpos de Policía Municipal, declarando que en dicho artículo caben perfectamente fórmulas de colaboración y cooperación entre Cuerpos de Policía Municipal que no entrañen ningún tipo de actuación extraterritorial (sentencia del Tribunal Constitucional 52/1993) e incluso mecanismos de colaboración basados en la adscripción o transferencia temporal de efectivos de la Policía Municipal individualmente considerados (sentencias del Tribunal Constitucional 81/1993 y 86/1993).
Sin embargo, como recoge la sentencia recurrida, en el caso examinado el proyecto formulado por los Ayuntamientos regula una actividad policial de patrullas mixtas compuestas por Polícia local de cada municipio, regular y uniforme en el tiempo, la cual no presenta los caracteres de eventualidad y carácter extraordinario, que exige el artículo 51.3 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para que sea posible la actuación de los cuerpos de policía local fuera del ámbito territorial del municipio. Podemos añadir que no supone una adscripción temporal de efectivos a otro municipio, sino una permanente actuación conjunta de efectivos policiales de uno y otro municipio, aun cuando formalmente se altere la adscripción funcional por razón del término municipal en que la patrulla se halle en cada momento concreto.
No se advierte, en consecuencia, que se haya infringido el artículo 51.3 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en la interpretación con la que el Tribunal Constitucional perfila el alcance de su carácter básico.
La Ley de Cataluña 10/1984, de 5 de marzo de 1984, estableció en su artículo 3. 1 g) que la coordinación de la actuación de las Policías locales comprende entre otras, la función de favorecer y fomentar la creación de servicios de Policía intermunicipal o comarcal en las zonas donde los Ayuntamientos correspondientes no puedan afrontar los gastos de una Policía propia o bien donde las circunstancias aconsejen mancomunar o unificar los servicios de Policías locales. Este precepto devino inaplicable por incompatibilidad sobrevenida con la norma básica estatal antes citada.
En consonancia con ello, este régimen fue -con posterioridad a la adopción de los acuerdos impugnados- derogado y sustituido por el que dimana de los artículos 14 y siguientes [vid. particularmente artículo 15, letras d) y g)] de la Ley 16/1991, de 10 de julio, de Policías Locales de Cataluña, que deroga la Ley anteriormente citada.
Cualesquiera que sean las categorías doctrinales aplicables para explicar el efecto dimanante de la aprobación posterior de la ley básica estatal (derogación o inconstitucionalidad sobrevenida y prevalencia de la norma básica estatal) no se advierte que la sentencia impugnada infrinja los preceptos citados como infringidos cuando afirma que el artículo 51.3 de la Ley Orgánica 2/1986, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado derogó implícitamente el artículo 3. g) de la Ley 10/1984, de coordinación de policías locales de Cataluña, y, por consiguiente, los acuerdos por los que los ayuntamientos aprobaron inicialmente el convenio de colaboración infringen lo dispuesto en el primero de los citados preceptos.
En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Martorelles contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 25 de septiembre de 1995, cuyo fallo dice:
Fallamos. Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Sant Fost de Campsentelles de fecha 11 de abril de 1988 y por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de el Ayuntamiento de Martorelles del 25 de marzo de 1988, por los que ese aprobaba inicialmente un proyecto de colaboración entre sus policías municipales, arriba expresados, acuerdos y proyecto de colaboración que anulamos y dejamos sin efecto, por no ser ajustados a Derecho
.
Declaramos firme la sentencia recurrida.
Condenamos en costas a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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