STS, 9 de Diciembre de 2004
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:2004:7983 |
| Número de Recurso | 3870/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 9 de Diciembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3870/99, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 27 de febrero de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 714/95, en el que se impugnaba resolución del Tribunal Económico-administrativo Central (TEAC, en adelante), de fecha 19 de julio de 1995, sobre liquidación del recargo del 50% por ingresos fuera de plazo del Impuesto de Sociedades. No ha comparecido parte alguna como recurrida.
En el recurso contencioso administrativo núm. 714/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 27 de febrero de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimando el recurso contencioso- administrativo promovido finalmente por el Abogado D. Miró Ayats i Vergés, en nombre y representación de la empresa "ANTONIO PUIG, S.A." de Barcelona, contra la resolución del Tribunal Económico- Administrativo Central de fecha 19 de julio de 1995 (R.G. 3154/95; R.S. 208/95), a que las presentes actuaciones se contraen, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS la expresada resolución, por su disconformidad a Derecho; y en consecuencia de tal anulación DEJAMOS SIN EFECTO las del 50% a que la misma se refiere y, por virtud de la estimación del recurso expresado, DECLARAMOS APLICABLE en este caso el régimen sancionador establecido en la Ley 25/1995, en la forma detallada en el inciso segundo del párrafo primero del Fundamento de Derecho Sexto de esta resolución judicial, y CONDENAMOS a la Administración demandada a que abone a dicha empresa la indemnización a que se alude en el propio inciso citado, cuya determinación se hará en la forma señalada por tal inciso. Todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales" (sic).
Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
El Abogado del Estado, por escrito presentado 12 de julio de 1999, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia estimatoria que case y anule la recurrida y, en consecuencia, desestime el recurso contencioso-administrativo 714/95 interpuesto por "Antonio Puig, S.A." contra resolución del Tribunal Económico-administrativo Central de 19 de julio de 1995, al ser la misma plenamente conforme a Derecho.
Por auto de 9 de febrero de 2001, se declaró la admisión del recurso con respecto a las liquidaciones correspondientes a los ejercicios de 1988, 1989 y 1990, y la inadmisión en lo que se refería a la liquidación relativa al ejercicio de 1991.
No habiéndose personado parte alguna como recurrida, por providencia de 29 de Septiembre de 2004, se señaló para votación y fallo el 1 de diciembre de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado de la Sala
El recurso de casación del Abogado del Estado se basa en un único motivo formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción (LJCA, en adelante), por infracción del artículo 61.2 de la Ley General Tributaria (LGT/1963, en adelante) en la redacción dada por la Disposición Adicional 14 de la Ley 18/1991.
Se argumenta el motivo señalando que la sentencia recurrida contiene una doctrina errónea, puesto que el recargo único del 50% previsto en la citada redacción del artículo 61.2 LGT/1963 no constituía una sanción, sino que tenía una función indemnizatoria; y, por consiguiente, no era exigible el procedimiento sancionador para exigir dicho recargo.
El Abogado del Estado señala: "En efecto, visto el artículo 61.2 de la Ley General Tributaria en la redacción dada por la Disposición Adicional 14.2 de la Ley 18/1991, y el contenido del apartado 1 que, con carácter excepcional, permitía que hasta el 31 de diciembre de 1991 se realizaran ingresos por cualquier concepto tributario devengado con anterioridad al 1 de enero de 1990, sin recargo ni sanción, siempre que no hubiera mediado requerimiento previo, podemos afirmar que la finalidad del recargo es, exclusivamente, indemnizatoria: resarcir el perjuicio económico causado a la Hacienda Pública cuando el cumplimiento de la obligación tributaria se ha apartado de los requisitos temporales de pago. Y, con esa finalidad, se establece un porcentaje fijo y único sobre el importe de la deuda, de manera que la cantidad exigible por aquel concepto depende exclusivamente de la cuantía de ésta (en este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 1994). En consecuencia, aunque pueda entenderse que al recargo se le reservaba una función intimidatoria o disuasoria, lo que no cabe es atribuirle una naturaleza de sanción que, legal y manifiestamente le es ajena".
El problema aquí suscitado, ha sido resuelto por sentencias dictadas por esta Sala en recursos prácticamente idénticos, en el que se alega igual motivo de casación, de fechas 22 de Septiembre de 2002 (rec. de cas. 6482/1997) y 21 de enero de 2004 (rec. cas. 419/99) por lo que, en atención a los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, ha de reproducirse en lo sustancial, lo declarado en las citadas sentencias. En los fundamentos de dichos fallos se dijo lo siguiente:
"Procede, sin embargo, desestimar el presente recurso casacional, porque el Tribunal Constitucional, en las sentencias 276/2000, de 16 de noviembre, 26/2001, de 29 de enero, y 93/2001, de 2 de abril y en el auto 108/2001, de 8 de mayo, ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad del párrafo primero del artículo 61.2 de la LGT (versión de la Ley 18/1991), en tanto en cuanto:
"Para poder determinar si el recargo único del 50 por 100 que establece el art. 61.2 LGT enjuiciado tiene o no carácter sancionador, será preciso, como dijimos en la STC 164/1995, atender «a la función que dicho recargo tiene encomendada dentro del sistema tributario» o, lo que es igual, habremos de precisar, si dicho recargo tiene una función represiva -en cuyo caso, tratándose de una medida restrictiva de derechos que se impone como consecuencia de una infracción de la Ley, sólo podría justificarse, constitucionalmente, como sanción-, o si, por el contrario, a través del mismo se persiguen otras finalidades justificativas de las que se encuentre ausente la idea de castigo y que permitan, por lo tanto, aplicarlo sin necesidad de observar las garantías constitucionales que rigen la imposición de las sanciones".
"Y a este respecto conviene destacar, en primer lugar, que, al igual que en el recargo del 10 por 100 que analizamos en la STC 164/1995, en el que ahora enjuiciamos cabe reconocer, antes que nada, nítidamente, una función coercitiva, disuasoria o de estímulo, ya que también en este caso la amenaza de incrementar la deuda tributaria en el 50 por 100 constituye una forma de disuadir a los contribuyentes de que presenten las declaraciones liquidaciones o autoliquidaciones fuera de plazo. Como hemos venido señalando, esta función disuasoria del recargo se logra mediante la amenaza de una consecuencia desfavorable. Y resulta obvio que el contenido material de esta consecuencia no difiere del que puede tener una medida sancionadora. Sin embargo, como hemos reconocido en otras ocasiones, una «cosa es que las sanciones tengan, entre otras, una finalidad disuasoria, y otra bien distinta que toda medida con una finalidad disuasoria de determinados comportamientos sea una sanción» (STC 164/1995)".
"Antes que nada hay que descartar «a radice» que el recargo del 50 por 100 de la deuda tributaria constituya, como las multas coercitivas, una medida de autotutela ejecutiva de la Administración «tendente a obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa» (STC 239/1988); en efecto, a diferencia de dicho tipo de medidas -que, como hemos afirmado en otras ocasiones, engarzan con el principio de eficacia enunciado en el art. 103 CE (STC 148/1993, de 29 de abril)-, el art. 61.2 LGT tiene como presupuesto de aplicación la existencia de un incumplimiento de una obligación tipificado como ilícito administrativo en la Ley que el obligado debe rectificar espontáneamente, esto es, sin el previo apercibimiento de la Administración".
"Pese a que el actual art. 58.2 LGT, redactado por la Ley 25/1995, integra dentro del concepto «deuda tributaria» los recargos por ingresos extemporáneos sin previo requerimiento, también debe excluirse que el recargo del 50 por 100 de la deuda pueda ser calificado como tributo. Como hemos tenido oportunidad de señalar, el tributo, desde una perspectiva estrictamente constitucional, constituye una prestación patrimonial coactiva que se satisface, directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (SSTC 182/1997, de 28 de octubre y 233/1999, de 16 de diciembre), y grava un presupuesto de hecho o «hecho imponible» (art. 28 LGT) revelador de capacidad económica (art. 31.1 CE) fijado en la Ley (art. 133.1 CE). Es verdad que, como hemos afirmado en ocasiones, el legislador puede establecer tributos con una función no predominantemente recaudatoria o redistributiva, esto es, configurar el presupuesto de hecho del tributo teniendo en cuenta consideraciones básicamente extrafiscales (STC 37/1987, de 26 de marzo; STC 197/1992, de 19 de noviembre); pero, en todo caso, es evidente que dicha finalidad contributiva debe necesariamente estar presente y que deben respetarse, entre otros, el principio de capacidad económica establecido en el art. 31.1 CE o, lo que es igual, el hecho imponible tiene que constituir una manifestación de riqueza (STC 37/1987, de 26 de marzo; STC 186/1993, de 7 de junio). Esto es, precisamente, lo que distingue a los tributos de las sanciones que, aunque cuando tienen carácter pecuniario contribuyen, como el resto de los ingresos públicos, a engrosar las arcas del erario público, ni tienen como función básica o secundaria el sostenimiento de los gastos públicos o la satisfacción de necesidades colectivas (la utilización de las sanciones pecuniarias para financiar gastos públicos es un resultado, no un fin) ni, por ende, se establecen como consecuencia de la existencia de una circunstancia reveladora de riqueza, sino única y exclusivamente para castigar a quienes cometen un ilícito".
"Lo que hace el art. 61.2 LGT no es reclamar un tributo por la existencia de un nuevo hecho imponible, sino que, simplemente, exige un plus por haber incumplido el deber de ingreso en plazo que la normativa tributaria establece, razón por la cual la medida enjuiciada no es encuadrable en el art. 31.1 CE".
"Resulta evidente, por otra parte, que la cuantía del recargo que enjuiciamos -un 50 por 100 de la deuda tributaria- impide considerar que éste cumple una función de estímulo positivo que permita excluir el sentido sancionador de la medida que prevé el art. 61.2 LGT. En efecto, la cuantía del recargo coincide exactamente con la sanción mínima prevista en el art. 87.1 LGT para las infracciones tributarias graves tipificadas en el art. 79 a) LGT, de manera que la aplicación de esta medida no supone otorgar al contribuyente un trato muy distinto del que le correspondería si se aplicaran las medidas previstas en el Capítulo VI sobre «Infracciones y sanciones» de la Ley General Tributaria. La única diferencia que puede apreciarse es que el recargo tiene un componente indemnizatorio del que la sanción carece; diferencia, no obstante, que no tiene magnitud bastante como para favorecer el pago voluntario dado que, como señala el Fiscal General del Estado, «el único beneficio que recibe el contribuyente moroso que ingresa voluntariamente su deuda es el ahorro del interés de demora, mientras que si elude el pago pierde la atenuante, pero tiene la posibilidad de que la Administración tributaria no perciba su omisión».
De manera que, no existiendo una diferencia importante entre la cuantía de este recargo y la de las sanciones debemos llegar a la conclusión de que este recargo cumple, además de las ya indicadas, la misma función de castigo que es propia de los actos sancionadores".
"En definitiva, el recargo del 50 por 100 de la deuda tributaria establecido en el art. 61.2 LGT, en su redacción dada por la Ley 18/1991, en tanto que supone una medida restrictiva de derechos que se aplica en supuestos en los que ha existido una infracción de la Ley y desempeña una función de castigo, no puede justificarse constitucionalmente más que como sanción".
"Por ello, hay que concluir que a dicho recargo le resultan de aplicación las garantías materiales y procesales aplicables a las sanciones que se deducen de los arts. 25.1 y 24.2, ambos de la CE".
"A la luz de esta doctrina es evidente que la regulación del instituto cuestionado respeta las exigencias de certeza que dimanan del principio de legalidad del art. 25.1 CE, dado que es una Ley, concretamente el art. 61.2 de la Ley General Tributaria, redactado por Ley 18/1991, la que define con suficiente grado de certeza la conducta contraria al Ordenamiento que determina la imposición del recargo o, lo que es igual, la sanción (a saber, el ingreso, fuera del plazo reglamentariamente establecido, de la deuda tributaria, sin que haya existido previo requerimiento de la Administración tributaria), así como el tipo y grado de sanción que la norma apareja al comportamiento que describe: la obligación de ingresar una cantidad pecuniaria equivalente al 50 por 100 de la deuda dejada de ingresar en plazo".
"Respecto del art. 24.2 CE la conclusión ha de ser bien distinta. En efecto, como recordábamos en la STC 194/2000, de 19 de julio, «es doctrina constitucional reiterada que las garantías procesales constitucionalizadas en dicho precepto son de aplicación al ámbito administrativo sancionador, "en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución" (por todas, STC 14/1999, de 22 de febrero); y como dijimos en la STC 18/1981, de 8 de junio), "tales valores no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión", pues, como sostuvimos en el mismo lugar, la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga»".
"De lo anterior cabe deducir que el recargo del 50 por 100 establecido en el art. 61.2 LGT vulnera el art. 24.2 CE".
"Y es que basta con acudir al art. 61.2 LGT para comprobar que no sólo no califica a la medida retributiva que prevé como sanción, ni, por ende, como hemos dicho, se remite al Capítulo VI, sobre «Infracciones y sanciones», de la LGT, ni a la norma que regula el procedimiento tributario sancionador (durante la vigencia del precepto cuestionado, el Real Decreto 2631/1985, y, en la actualidad, el Real Decreto 1930/1998), sino que, al referirse a la misma como «recargo» y expresar que la aplicación del mismo excluye «las sanciones que pudieran ser exigibles», dirige derechamente a los ciudadanos afectados, a la Administración actuante y a los órganos judiciales hacia las normas que regulan la liquidación de los tributos, en lugar de, como resultara constitucionalmente preceptivo, a la aplicación de los principios y garantías que para el ámbito sancionador (también, insistimos, para el administrativo sancionador) derivan de los arts. 24.2 y 25.1 CE".
"En suma, la previsión de un recargo del 50 por 100, con exclusión del interés de demora, establecida por el art. 61.2 LGT, en aquellos casos en los que los contribuyentes ingresen la deuda tributaria fuera de plazo, tiene consecuencias punitivas que, al aplicarse sin posibilidad de que el afectado alegue lo que a su defensa considere conveniente y al obviar la declaración de culpabilidad en un procedimiento sancionador, que la imposición de toda sanción exige, conduce derechamente a la declaración de inconstitucionalidad del mandato normativo impugnado por vulneración del art. 24.2 CE, con los efectos previstos en el inciso final del art. 40.1 LOTC"
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Si bien al desestimarse el recurso procede la imposición de las costas causadas en el recurso de casación, en el presente caso no cabe hacer tal pronunciamiento ya que no hay costas a satisfacer al no haberse personado nadie como parte recurrida.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia, de fecha 27 de febrero de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 714/95, sin que proceda la imposición de costas al no haberse personado nadie en concepto de parte recurrida.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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