'home, sweet home': la política comunitaria sobre los edificios de consumo de energía casi nulo
| Autor | Juan Manuel Ayllón Díaz-González |
| Páginas | 357-393 |
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Juan Manuel Ayllón Díaz-González
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad de Málaga
SUMARIO: I. PLANTEANDO LA CUESTIÓN. II. CONTEXTUALIZANDO LOS NZEB. III. DEFINIENDO LOS NZEB. 1. ¿Qué consumos energéticos se computan para calificar un edificio como nZEB? 2. La cantidad “casi nula” o “muy baja” de energía en los nZEB. 3. La poca energía que un nZEB requiera deberá proceder “en muy amplia medida” de fuentes renovables. 4. La expresión “incluida energía procedente de fuentes renovables producida in situ o en el entorno”. 5. La certificación energética de los edificios y los nZEB. IV. LA OBLIGATORIEDAD DE LOS NZEB. 1. ¿Afecta la medida a los edificios existentes? 2. ¿Pueden establecerse exenciones? 3. Los incentivos para la construcción de nZEB. 4. Los planes nacionales referentes a los nZEB. V. LA IMPLANTACIÓN DE LOS NZEB EN LOS EE.MM. 1. La transposición de la DEEE de 2010 por parte de los EE.MM. 2. El análisis de los planes nacionales referentes a los nZEB. 3. La evolución del número de nZEB en la UE. 4. España y los nZEB. VI. EPÍLOGO: ¿HACIA LOS EDIFICIOS DE CONSUMO DE ENERGÍA ABSOLUTAMENTE NULO?1
El ciudadano medio europeo pasa gran parte de su tiempo dentro de una edificación, ya sea su vivienda, su lugar de trabajo, un centro comercial, lugares dedicados al ocio, actividades recreativas o culturales, instalaciones deportivas, etc. Nuestras edificaciones son cada vez más sofisticadas, plagadas de tecnologías para hacer nuestra estancia lo más confortable posible. El resultado es que una parte considerable del consumo energético se produce en los edificios. Concretamente,
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la Comisión Europea estima que este estaría en torno al 40% del consumo final total de la energía consumida en la UE 2.
Para las instituciones comunitarias, el consumo de energía siempre ha representado una preocupación. En una Europa con escasos recursos energéticos, donde más del 50% de la energía es importada, mantener los niveles de consumo lo más bajo posibles ha tenido y sigue teniendo una gran trascendencia para las economías de los países de la UE y para el equilibrio de sus balanzas comerciales. Es, además, un objetivo estratégico de primer orden porque cuanto mayor es la dependencia energética del exterior, más se constriñe la capacidad de toma de decisiones en la esfera interna a todos los niveles; máxime si, además, los recursos energéticos proceden de países inestables con serios conflictos internos.
Pero, en los últimos lustros, la necesidad de contener la demanda energética y de apostar por las energías renovables en el contexto europeo se ha incrementado considerablemente, porque a los anteriores argumentos se le suma la lucha contra el cambio climático. El ahorro, la eficiencia energética y la apuesta por las energías alternativas se revelan como objetivos prioritarios para disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero que están causando el calentamiento global. Ello es debido a que estas emisiones proceden en gran medida de la combustión de energías fósiles necesaria para el abastecimiento energético. Resulta, así, que la política energética –que marca la manera en que se produce y se consume la energía–, se manifiesta como una pieza fundamental de la política ambiental contra el cambio climático, dando lugar a lo que ha venido a denominarse la ecologización de la energía. En este escenario, es sabido que la hoja de ruta de la U.E. frente al cambio climático se marca como objetivo a corto plazo el reto de los “cinco veintes”, esto es, que para el 2020, se haya conseguido en el contexto comunitario una disminución de un 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero respecto a los niveles existentes en 1990, un 20% de ahorro en el consumo de energía primaria respecto a las proyecciones de crecimiento existentes en 2012 y que el consumo final de energía proceda en un 20% de fuentes renovables 3. A medio y largo plazo, la U.E. se ha marcado una senda dirigida a aumentar estos porcentajes en pos de una Europa prácticamente descarbonizada hacia el 2050 4, si
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bien todo ello dependerá también del contexto mundial y de lo que den de sí los compromisos derivados del Acuerdo de París de 12 de diciembre de 2015 5.
Por ende, considerando como hemos indicado al principio que el 40% del consumo energético proviene de los edificios y que ello representa el 36% de las emisiones de CO2, abordar este consumo –ya sea para disminuirlo o para que se surta en gran medida de fuentes renovables–, es esencial tanto para reducir la dependencia energética exterior como para conseguir esos objetivos ambientales que arriba hemos expuesto. Se trata de descarbonizar también el parque inmobiliario. Dado que la UE estima que el 75% de los edificios en la UE son ineficientes, es el sector con mayor potencial de ahorro energético.
A lo anterior se le debe añadir, además, que los retos tecnológicos que la disminución de la demanda energética en la edificación representan suponen un claro estímulo para las políticas de I+D+i y tienen una gran capacidad de generación de empleos verdes.
Y, por último, pero no menos importante, está también la preocupación sobre el coste que representa para las familias el consumo doméstico de energía. El incremento de la factura energética de los hogares unido a la crisis económica hace que este tema preocupe cada vez más, pues está condenando a muchas familias en Europa a la pobreza energética 6. Introducir mecanismos para reducir esa factura es vital para disminuir lo que se ha venido a llamar la “hipoteca energética” de nuestras viviendas 7.
Las instituciones comunitarias son concientes de todo ello y vienen planteando la necesidad de reducir el consumo energético procedente de la edificación desde hace tiempo. El último paso en este proceso lo constituye hasta el momento la implantación de los llamados “edificios de consumo de energía casi nulo”, en terminología anglosajona “Nearly Zero Energy Buildings”, conocidos en la literatura científica por sus iniciales (nZEB), que es el término que usaremos en este artículo.
El objetivo de este artículo es analizar qué es un nZEB, qué regulación ofrece la U.E. sobre los mismos, cuál es la política comunitaria referente a estos edificios y cómo dicha política está siendo aplicada en los diferentes EE.MM.
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Los nZEB se definen y se configuran como una obligación de implantación para los EE.MM. en la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios (en adelante, DEEE de 2010). Esta medida es la más avanzada hasta la fecha en todo un proceso dirigido a hacer que los edificios sean energéticamente mas eficientes.
Haciendo un poco de historia, la primera referencia normativa comunitaria a la necesidad de que los EE.MM. impulsen una construcción eficiente viene contenida en la Directiva 89/106/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros sobre los productos de construcción 8. El anexo 1.6 de la misma decía literalmente: “Las obras y sus sistemas de calefacción, refrigeración y ventilación deberán proyectarse y construirse de forma que la cantidad de energía necesaria para su utilización sea moderada, habida cuenta las condiciones climáticas del lugar, y de sus ocupantes” 9.
Con este antecedente, fue la Directiva 93/76/CEE, del Consejo, de 13 de septiembre de 1993, relativa a la limitación de las emisiones de dióxido de carbono mediante la mejora de la eficiencia energética (SAVE) 10, la que sentó las bases de lo que deberían ser los programas de los EE.MM. en pos de la eficiencia energética en la edificación. La Directiva “SAVE” conmina a los EE.MM. a incorporar en sus políticas energéticas 5 medidas: la certificación energética de los edificios –en adelante, CEE– (art. 2), una facturación de los gastos en climatización y Agua Caliente Sanitaria (en adelante, ACS) que favorezca el ahorro pues responda al consumo real de cada usuario y permita un control individualizado (art. 3), la
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exigencia en los nuevos edificios de un “aislamiento térmico eficaz” (art. 5), la inspección periódica de los equipos de calefacción (art. 6) y la necesidad de que las empresas e industrias de elevado consumo de energía se sometan periódicamente a auditorías energéticas (art. 7).
Estas medidas, configuradas de manera genérica en la Directiva “SAVE”, se desarrollaron en las directivas que a partir de 1993 se fueron sucediendo en la materia. Así, concretamente, la Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, cuyo título es, precisamente “relativa a la eficiencia energética de los edificios”, complementa la de 1993 ofreciendo una regulación mucho más detallada de la...
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