La energía de los residuos: un paso más en la economía circular
| Autor | Mª Remedios Zamora Roselló |
| Páginas | 395-409 |
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Mª Remedios Zamora Roselló
Profesora Contratado-Doctora Interina de Derecho Administrativo
Universidad de Málaga
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. LA ECONOMÍA FUNCIONAL: DEL DESPILFARRO A LA SOSTENIBILIDAD. III. EL PAPEL DE LA CIUDADANÍA. 1. Cómo implicar al ciudadano: medidas para modificar el comportamiento 2. Un nuevo modelo de consumo: El “prosumidor”. IV. EL POTENCIAL DE LOS RESIDUOS. 1. Jerarquía de residuos. 2. Ayudas públicas. 3. Incineración. 4. Eficiencia en la transformación energética de residuos. V. GESTIÓN DE RESIDUOS Y VALORIZACIÓN ENERGÉTICA EN ESPAÑA: PROPUESTAS DE FUTURO. VI. CONCLUSIONES.
La preocupación por las consecuencias ambientales del actual modelo de desarrollo socioeconómico y la implicación de los poderes públicos y la ciudadanía en la búsqueda de soluciones, son los ejes sobre el que se desarrollan las iniciativas actuales sobre valorización energética de los residuos.
Residuos y energía son uno de los binomios resultados de la aplicación práctica de la economía funcional. La producción y gestión de residuos es una problemática de primer orden y se encuentra entre las prioridades de actuación de las instituciones comunitarias y nacionales desde hace varios años. La política en materia de residuos tiene una clara incidencia en el resto de políticas ambientales, a las que puede llegar a condicionar en gran medida. De ahí, la necesidad de desarrollar una estrategia coordinada de todos los agentes públicos y privados para alcanzar objetivos reales en la disminución y mejor tratamiento de los residuos.
Las iniciativas vinculadas a la economía funcional y, más específicamente a la economía circular, han ofrecido una nueva perspectiva a la política de residuos,
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completando las iniciativas previas. En este contexto, debemos incluir las propuestas en materia de eficiencia energética y empleo de combustibles alternativos, que también se han incorporado a las prioridades de la agenda internacional y, por supuesto, comunitaria.
Aprovechar el potencial de los residuos, reduciendo su impacto medioambiental y contribuyendo al desarrollo económico, constituyen las premisas sobre las que se están elaborando las últimas propuestas comunitarias en materia de gestión de residuos. La consecución de estos objetivos exige un cambio de paradigma respecto al ciudadano, que afecta a su implicación en la adopción y puesta en práctica de las políticas sobre residuos, a la vez que incide en un nuevo modelo de consumo y desarrollo socioeconómico.
El modelo de economía funcional hacia el que se está virando en el seno de las instituciones comunitarias apuesta por una transición económica marcada por la calidad frente a la cantidad, lo que implica nuevos modos de producción y consumo. La economía circular es uno de los elementos que integran este nuevo modelo económico, y parte de la premisa de transformar los residuos de una empresa en recursos para otras 1.
En el año 2011, la Comisión Europea ya publicó una Comunicación titulada “Una Europa que utilice eficazmente los recursos. Iniciativa emblemática con arreglo a la Estrategia Europa 2020”, que aspiraba a la utilización más eficiente de los recursos para alcanzar los objetivos ambientales de la Unión y garantizar el crecimiento y el empleo 2.
El Programa General de Medio Ambiente (VII Programa Ambiental de la Unión Europea), bajo el título “Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta, nos ofrece cuáles van a ser las directrices y objetivos de la política ambiental comunitaria en el periodo 2013-2020 3. Este Programa parte de un contexto en el que se destacan los logros alcanzados, a la vez que se ponen de manifiesto un con-
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junto de tendencias que responden a modelos de producción y consumo despilfarradores, y entre las que podemos destacar la gestión inadecuada de residuos. Un derroche de recursos que se traduce en el agotamiento de fuentes energéticas y materias primas, ante el aumento en la demanda de bienes y servicios.
La economía circular y la gestión de residuos se puede enmarcar en el segundo de los objetivos prioritarios del Programa, destinado a convertir a la Unión Europea en una economía hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos, ecológica y competitiva 4. En la propuesta de futuro para las próximas décadas resulta ilustrativa la visión de este texto comunitario, que se pronuncia en los siguientes términos: “En 2050 vivimos bien, respetando los límites ecológicos del planeta. Nuestra pros-peridad y nuestro medio ambiente son la consecuencia de una economía circular innovadora, donde nada se desperdicia y en la que los recursos naturales se gestionan de forma sostenible, y la biodiversidad se protege, valora y restaura de tal manera que la resiliencia de nuestra sociedad resulta fortalecida. Nuestro crecimiento hipocarbónico lleva tiempo disociado del uso de los recursos, marcando así el paso de una economía circulara segura y sostenible a nivel mundial”.
Finalmente, y tras varios años de debate y evolución de estas iniciativas, en el año 2015 la Comisión europea publicó una Comunicación titulada “Cerrar el círculo: un plan de acción de la Unión Europea para la economía circular”. Texto que aspira a la implantación de un modelo económico en el que el valor de los productos, materiales y recursos se mantuvieran en la economía durante el mayor tiempo posible; reduciendo de esta forma la generación de residuos 5.
En lo que respecta a la naturaleza y las consecuencias jurídicas del plan de acción, cabe señalar que suponen un inicio en la reflexión para implantar medidas que potencien la economía circular. Responde a unas directrices políticas que han de concretarse en la aprobación definitiva de las propuestas legislativas que lo acompañan, así como en otros instrumentos legislativos que supongan una obligatoriedad en su cumplimiento y desarrollo por parte de las instituciones comunitarias y los Estados miembros; superando de esta forma las meras recomendaciones y amplios objetivos, para fijar criterios específicos 6.
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Desde el punto de vista económico, los objetivos para la implantación de la economía circular se dirigen hacia la mejora de la competitividad de la Unión, reduciendo los riesgos por el aumento de precio de las materias primas y por la escasez de recursos; así como por las nuevas oportunidades empresariales resultado de los modelos innovadores de producción y consumo. Mientras que desde la perspectiva ambiental, se incide en el ahorro energético y la reducción del impacto medio ambiente.
En el conjunto de propuestas legislativas que incluye este plan de acción de la Comisión, adquiere especial relevancia la iniciativa en materia de residuos; incidiendo claramente en la necesidad de reducir los depósitos en vertederos y mejorar la labor en la preparación para la reutilización y el reciclado, especialmente en lo que respecta a los residuos municipales y de envases.
Las propuestas contemplan cada una de las etapas de la denominada “cadena de valor”, es decir, todas y cada una de las fases en las que primero el producto y después el residuo presentan un valor claro desde el punto de vista económico. Estas acciones comprenden desde la producción hasta el consumo, y posterior-mente la reparación, reelaboración, la gestión de los residuos y las materias primas secundarias que se reintroducen en la economía.
En el ámbito de la gestión de residuos, que es el aspecto sobre el que se centra nuestro estudio, la aplicación de la economía circular parte de la puesta en práctica de la jerarquía de residuos. La recuperación de energía es la penúltima de la fases, sólo por delante de la eliminación, por lo que partimos de la premisa clara que un volumen elevado de residuos destinados a la generación de energía suponen una falla en la aplicación correcta de la jerarquía; representada de una forma gráfica a través de una pirámide invertida donde el volumen de residuos se debe ir reduciendo hasta llegar a una cantidad mínima para la eliminación.
Sin embargo, la energía de los residuos constituye una prueba evidente de su valor económico, y sus posibilidades de aprovechamiento para reducir el consumo de otras fuentes energéticas 7. En definitiva, durante el proceso de transición hacia la correcta aplicación de la jerarquía residuos, el aprovechamiento energético podría ser una alternativa a medidas de mayor impacto ambiental, como el depósito en vertederos; y, una vez que se potencien de forma adecuada la reutilización y el reciclado, quedaría reducido a aquellos residuos que no pueden ser reintroducidos en la cadena de valor.
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En el ámbito de la Unión Europea, el desarrollo y la implantación de la economía circular es el resultado de una clara presión por parte de la sociedad civil en general, no sólo los ciudadanos si no también las organizaciones ecologistas y las ONGs que aspiran a instaurar un modelo con mayor conciencia ambiental 8.
De esta forma, se está presionando desde abajo hacia arriba, desde la ciudadanía hacia las autoridades, para que adopten un marco normativo y una política adecuada a estas demandas; así como hacia el propio sector industrial, para que se adapte a estas exigencias de los consumidores y usuarios finales 9.
Si bien la ciudadanía ha presionado para la adopción...
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