STS, 6 de Marzo de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 26 de abril de 1996, cuyo fallo dice:

Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Lanchares Larré, en nombre y representación de en D. Juan Carlos , contra el acuerdo del Ayuntamiento en Pleno de Móstoles de 9 de diciembre de 1992, que confirma en reposición el de 22 de julio de 1992, por el que se aprueba la relación de bienes y derechos a expropiar para la ejecución del enlace de la calle C del Plan Parcial "DIRECCION000 " con la carretera Móstoles-Fuenlabrada, declaramos la nulidad de las citadas resoluciones al no ser ajustadas a derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

En sesión celebrada por el Pleno del Ayuntamiento de Móstoles de 25 de marzo 1992 se aprobó inicialmente la relación de bienes y derechos a expropiar para la ejecución del enlace de la calle A (en realidad calle C), del Plan Parcial « DIRECCION000 » con la carretera Móstoles-Fuenlabrada. Dicha relación solamente incluía la finca propiedad del recurrente con una extensión de 3 646,08 m². La expropiación se funda en el Plan General y en el Proyecto de Urbanización.

En el informe pericial realizado por un arquitecto consta que la zona objeto de la expropiación no forma parte en su totalidad de la rotonda dibujada en el Plano de Viario del Plan General de Móstoles para el enlace existente de la calle C con la carretera de Fuenlabrada. El indicado enlace no se contempla en el Plan Parcial « DIRECCION000 ». En el Proyecto de Urbanización del Sector 6 «DIRECCION000 » no se ocupa la totalidad de la zona expropiada, sino que, además de la expropiada, ocupa otra zona en forma de sector circular definida como Equipamiento en el Plan General de Móstoles. El indicado Plan General prevé solamente un solo acceso a la carretera de Fuenlabrada.

Se plantea por el demandante que la expropiación de su finca carece de presupuesto legitimador de la previa declaración de utilidad pública, ya que la misma no se puede apoyar en las previsiones del Plan General ni en el Proyecto de Urbanización.

De las pruebas documental y pericial se deriva que el Plan General respecto del Polígono afectado establecía como criterios de ordenación: «Viario. Accesos desde la carretera de Fuenlabrada y del nuevo enlace con la variante a la altura del Camino de Leganés. Únicamente se permite un solo acceso a la Carretera de Fuenlabrada y otro al enlace con la futura variante...».

Por su parte, el Plan Parcial no previó la conexión de la calle C con la carretera a Fuenlabrada, tal y como se indica en la Memoria de la relación de bienes y derechos a expropiar para la ejecución del enlace de la calle C del Plan Parcial con la carretera Móstoles-Fuenlabrada. El Proyecto de Urbanización, aprobado el 29 de julio de 1987, incluye la conexión de la calle C con la carretera de Fuenlabrada, pero no se siguen las directrices previstas en el Plan General, al establecerse un doble acceso y ocupar el suelo destinado a equipamiento en el indicado Plan General.

Según el artículo 64.1 de la Ley del Suelo de 1976 (artículo 132 de la Ley de 1992) la aprobación de los Planes de Ordenación Urbana implica la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación. Pero nos encontramos ante suelo urbanizable programado y que el Plan Parcial no prevé el enlace, el cual estaba previsto en el Plan General, pero como una determinación genérica, como demuestra el hecho de que el Proyecto de Urbanización no se ajusta a dicha determinación.

Es necesario para la legitimación de la expropiación un Plan Parcial, como ha señalado el Tribunal Supremo en sentencia de 30 diciembre de 1988.

Por tanto no se encuentra, tal y como pretende el Ayuntamiento, la cobertura de la actuación expropiatoria ni en el Plan General ni en el Proyecto de Urbanización, cuya naturaleza es de un mero proyecto de obras con la finalidad de llevar a la práctica el planeamiento preciso previamente aprobado. En consecuencia procede estimar el recurso y anular el acuerdo del Ayuntamiento.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Móstoles se formula, en síntesis, el siguiente motivo de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción (según se expresa en el escrito de preparación), por infracción del artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, 94 del Texto Refundido de Régimen Local y 132 y 206 de la Ley del Suelo de 1992.

La expropiación para la realización del enlace encuentra su legitimación en el Plan General. Este delimitó el polígono e incluyó en su delimitación la finca del recurrente y dispuso que el mismo se ejecutara por el sistema de expropiación. Si el Plan Parcial olvidó desarrollar un enlace que el Plan General había previsto sobre la finca del recurrente, eso no priva de validez al Plan General para considerar declarada la utilidad pública a efectos expropiatorios y para la ejecución de la ordenación prevista.

En la aclaración del dictamen pericial el arquitecto contestó que conforme al Plan General hubiera sido procedente en todo caso la expropiación de tales terrenos (tal y como se reflejó en el acta de dicha ratificación).

La Sala de instancia no ha tomado en cuenta en absoluto el contenido del acta de ratificación del perito.

No cabe duda de que la zona expropiada pertenece al polígono « DIRECCION000 ». En el peor de los casos, la expropiación de toda la finca del recurrente se encuentra legitimada por el Plan General, sea para la ejecución de la rotonda, sea para la ejecución del verde público que rodea el viario en aquella zona, o sea, para ejecución del enlace con el viario interior del Plan Parcial. La zona sombreada en el documento número 1 de la demanda contempla la estructura de la red viaria prevista en el Plan General.

La sentencia identifica la declaración de utilidad pública de las obras con la descripción detallada de las mismas. Como es habitual, el Plan General no contenía esa descripción detallada, la cual puede coadyuvar a dar por cumplido el requisito de la declaración de ocupación de los bienes, pero no puede ser necesaria esa descripción minuciosa para tener por cumplido el requisito de la declaración de utilidad pública de la obra.

Ocurre lo mismo cuando se entiende declarada la utilidad pública a efectos de expropiación forzosa para ejecución de todo el polígono en la aprobación del Plan General cuando éste realiza ya la delimitación del mismo como unidad urbanística y prevé que su ejecución se lleve a cabo por el sistema de expropiación.

La interpretación de la sentencia es contraria a la expansión que el concepto de utilidad pública ha sufrido en nuestro siglo. Ya desde la Ley del Suelo de 1956 la legitimación a efectos de expropiación alcanza incluso a la expropiación de polígonos completos delimitados por los planes de urbanismo, con independencia de las obras que se fuesen a ejecutar. Aunque las obras no fueran a ejecutarse exactamente sobre el terreno expropiado, se consideraba que existía causa expropiandi si era una zona lateral de influencia de la obra bastando, actualmente, que el terreno se encuentre comprendido en el ámbito de un plan de urbanismo.

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 es aún más amplio que sus antecesores en la legitimación de expropiaciones [artículos 148.2, 171, 206.1 a) y 132].

La expropiación trae causa del Plan General, por lo que la mera ejecución de sus previsiones legitima la misma.

Este concepto de declaración de utilidad pública es coherente con el concepto de causa expropiandi que mantiene el Tribunal Supremo en los supuestos de reversión (sentencia de 5 de junio de 1995).

El Proyecto de Urbanización no es sólo un proyecto de obras, sino un plan de obras de los que habla la Ley de Expropiación Forzosa y la Ley del Suelo para la urbanización de un polígono delimitado por el plan de urbanismo. La sentencia impugnada prescinde totalmente de la legitimación que las leyes declaran implícita en esos planes de obra, pues acepta tan sólo la legitimación de los planes parciales para la expropiación en suelo urbanizable programado.

En el caso de la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 1988 no existía Plan General, sino Normas Subsidiarias del Planeamiento, no se trataba de un Proyecto de Urbanización y no se refería a la ejecución de un polígono completo, sino a la ejecución de sistemas generales como actuación aislada, de manera que sus manifestaciones se realizan al margen del polígono o unidad de actuación. Aquella sentencia reconoce la posibilidad de que las previsiones del Plan General seguido de un Proyecto de Urbanización sean suficientes.

El enlace al que se refiere este caso pertenece y completa la urbanización del polígono en el que queda comprendida la finca del recurrente. Esta diferencia no ha sido tenida en cuenta por la sentencia de instancia.

Termina solicitando que se revoque la sentencia impugnada y se declaren ajustados a Derecho los actos administrativos anulados por la misma.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Juan Carlos se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

El recurso de casación esconde un profundo contenido de abuso del derecho que sirve para ocupar unos terrenos mediante expropiación con la esperanza de que antes de que sea declarada nula por los Tribunales el ordenamiento urbanístico haya sido modificado.

La aprobación del Plan General lleva consigo la declaración de utilidad pública de las obras. Sin embargo es evidente que no gozan de esa condición las obras que son ejecutadas contra el Plan, como en este caso ha quedado probado respecto a la ejecución del enlace. Nada dice el recurrente de la condición de infracción urbanística que afecta a la ejecución del Plan de Obras, cuya aprobación pretende que legitime la utilidad pública de las mismas. Según el Plan General solo existirá una entrada desde la carretera de Fuenlabrada al « DIRECCION000 » y el enlace que nos ocupa es la segunda entrada desde la citada carretera.

Olvida la parte recurrente que el caso que nos ocupa no se refiere al DIRECCION000 como una Unidad de Actuación, sino al enlace de la calle C. No se está expropiando el Juan Carlos , cosa que ya se hizo en otro expediente iniciado en 1986, sino unos terrenos exteriores al mismo y con un destino específico: la construcción de un enlace viario.

Estos terrenos hubieran podido posiblemente haber sido objeto de expropiación, como bien consentía el perito en la ratificación de su informe, pero la causa de la expropiación no podía venir marcada por su destino a la ejecución de un viario, ya que los terrenos que se expropian tienen calificación urbanística en el Plan General para el uso de equipamiento. Falta, por tanto, la causa expropiandi.

Termina solicitando que se confirme la sentencia impugnada, declarando improcedente el recurso de casación con imposición de las costas al recurrente.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 1 de marzo de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el Ayuntamiento de Móstoles contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 26 de abril de 1996, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Juan Carlos , contra el acuerdo del Ayuntamiento en Pleno de Móstoles de 9 de diciembre de 1992, que confirma en reposición el de 22 de julio de 1992, por el que se aprueba la relación de bienes y derechos a expropiar para la ejecución del el nace de la calle C del Plan Parcial «DIRECCION000 » con la carretera Móstoles-Fuenlabrada, y se declara la nulidad de las citadas resoluciones.

En el motivo primero y único, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción (según se expresa en el escrito de preparación), por infracción del artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, 94 del Texto Refundido de Régimen Local y 132 y 206 de la Ley del Suelo de 1992, se alega, en síntesis, que la expropiación para la realización del enlace encuentra su legitimación en el Plan General, que delimitó el polígono e incluyó en su delimitación la finca del recurrente y dispuso que el mismo se ejecutara por el sistema de expropiación; y, si el Plan Parcial olvidó desarrollar un enlace que el Plan General había previsto sobre la finca del recurrente, eso no priva de validez al Plan General para considerar declarada la utilidad pública a efectos expropiatorios y para la ejecución de la ordenación prevista mediante el Proyecto de Urbanización aprobado.

El motivo no puede prosperar.

Esta Sala ha venido reiteradamente poniendo de relieve, respecto del artículo 15 de la Ley del Suelo 1976 y del artículo 67 del Reglamento de Planeamiento, que el proyecto de urbanización es un mero proyecto de obras cuya funcionalidad se produce en el campo de la ejecución (sentencias, entre otras, de 12 de junio de 1987, 10 de octubre de 1988, 24 de febrero de 1989, 2 de octubre de 1990, 18 de marzo de 1991, 24 de febrero de 1997, 20 de mayo de 1999, recurso de casación núm. 1278/1995, y 25 de febrero de 1999, recurso de casación núm. 6069/1994). Su contenido ha de ser únicamente el necesario para hacer posible la realización material de las obras adecuadas para la ejecución del correspondiente Plan al que está subordinado el Proyecto.

Tal como precisa el artículo 15 de la Ley del Suelo de 9 abril 1976, los proyectos de urbanización son proyectos de obras que tienen por finalidad llevar a la práctica los Planes Generales Municipales en Suelo Urbano, los Planes Parciales y en su caso las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento. No pueden contener determinaciones sobre ordenación ni régimen del suelo y de la edificación ni modificar las previsiones del Plan que desarrollan.

Las determinaciones del Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 no difieren sustancialmente de las del de 1976. En todo caso, éste resultaría aplicable supletoriamente, dado que los preceptos del nuevo Texto que más directamente se refieren a esta materia fueron declarados inconstitucionales por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo.

En suma, el proyecto de urbanización no puede modificar las determinaciones del Plan ni contener las propias del mismo.

No es, pues, de extrañar que, como declara la sentencia de 30 de diciembre de 1988, la ejecución de los sistemas generales, entre los que se encuentra el sistema de comunicaciones, requiera, en principio, la previa aprobación de un Plan Especial con este específico objeto -artículos 17.2 de la Ley del Suelo de 1976 y 76.2 a) del Reglamento de Planeamiento-.

La razón de esta exigencia se encuentra en que la estructura general y orgánica del territorio, integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano, y, en particular, por los sistemas generales de comunicaciones, espacios libres y equipamiento comunitario, constituye una de las determinaciones de carácter general de los Planes Generales -artículos 12.1 b) de la Ley del Suelo y 19.1 b) del Reglamento de Planeamiento-.

Sólo en el supuesto de que se trate de actuar en suelo urbano y el Plan General contenga una ordenación detallada, a nivel de Plan Parcial, de aquellas partes de la estructura general correspondientes a esta clase de suelo, será suficiente la aprobación de un Proyecto de Urbanización o, si se da el caso, de un proyecto de obras ordinarias para su ejecución. Únicamente entonces el Plan General será, por tanto, suficiente para legitimar la expropiación de los terrenos necesarios, para la ejecución de las obras.

La sentencia impugnada recoge que el Plan Parcial no previó la conexión de la calle C con la carretera a Fuenlabrada. Así se indica en la Memoria de la relación de bienes y derechos expropiados para la ejecución del enlace de la calle C del Plan Parcial con la carretera Móstoles-Fuenlabrada, como subraya la sentencia impugnada. La citada conexión está sólo genéricamente prevista en el Plan General.

Frente a la argumentación de la parte recurrida únicamente debemos añadir que el enlace aparece reflejado en los documentos del Plan Parcial, aunque en un ámbito externo al perímetro de aquél (como esta Sala ha podido comprobar, para completar la afirmación de la sentencia impugnada, examinando la documentación gráfica del Plan Parcial aportada a los autos). Ello determina que no pueda ser aceptable la doctrina acerca de la unidad de causa expropiandi en la ejecución de las determinaciones de un polígono o unidad de actuación en su conjunto. Esta doctrina no puede extenderse a la ejecución de determinaciones excluidas de su perímetro por el Plan Parcial, como instrumento legitimador de la obra urbanizadora.

En consecuencia, para la legitimación de la expropiación era necesario un Plan Especial o, como afirma la sentencia impugnada, un Plan Parcial, por dos razones: porque el Plan General carece del grado de determinación suficiente y porque estamos en presencia de suelo urbanizable.

La sentencia de instancia, al no separarse sustancialmente de esta doctrina, no infringe en su interpretación y aplicación los preceptos legales que se consideran infringidos.

La Sala de instancia aduce también que el Proyecto de Urbanización no puede ser causa legitimadora de la expropiación por hallarse en contradicción con las previsiones del Plan General. Afirma que el citado Proyecto establece un segundo enlace del Polígono con la carretera de Leganés, cuando el Plan sólo autoriza uno, y ocupa en parte suelo destinado a equipamiento.

Esta Sala no puede menos de observar la contradicción que parece existir entre la documentación gráfica del Plan General, que prevé en el Polígono dos accesos a dicha carretera, y la documentación del propio Plan correspondiente al sector número 6 (aportada por el perito), que prohíbe que haya más de uno. No es necesario, sin embargo, entrar en el análisis de esta cuestión. Para fundar el pronunciamiento de la sentencia basta con la insuficiencia del instrumento utilizado para desarrollar el Plan General y la consiguiente nulidad del mismo a efectos de legitimar la expropiación contemplada.

Por la misma razón no es menester examinar tampoco si es necesario o posible, en desarrollo del Plan General, que el enlace ocupe en parte terreno destinado a equipamiento sin infringir las determinaciones de aquél.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,