STS, 11 de Mayo de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede Santa Cruz de Tenerife, dictó Sentencia, el nueve de julio de dos mil tres, en el Recurso número 439 de 1999 y acumulado 949 de 1999 , en cuya parte dispositiva se establecía: "Desestimar el recurso contencioso administrativo número 939/99 y acumulado 949/99 por ser la Resolución recurrida ajustada a derecho. Sin costas".

En escrito de treinta y uno de julio de dos mil tres, la Procuradora Doña Raquel Guerra López, en nombre y representación de Don Jaime y otros, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha nueve de julio de dos mil tres .

La Sala de Instancia, por Providencia de treinta y uno de julio de dos mil tres, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de seis de octubre de dos mil tres, la Procuradora Doña Flora Toledo Hontiyelo en nombre y representación de Don Jaime y otros, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de cinco de septiembre de dos mil cinco.

En escrito de diecisiete de noviembre de dos mil cinco, la Letrada Doña Natalia Morín Arvelo, en nombre y representación del Excmo. Cabildo Insular de Tenerife, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veintiséis de abril de dos mil seis, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala

El recurso extraordinario de casación que resolvemos se dirige a combatir la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sede de Santa Cruz de Tenerife, de nueve de julio de dos mil tres , interpuesto por la representación procesal de D. Jaime, Dª Soledad, D. Luis Pablo, Dª Clara, Dª Luisa, Dª María Antonieta, D. Constantino, Dª Elsa, Dª Natalia, Dª Andrea, Dª Gabriela, Dª Sonia, Dª Carolina, Dª Marisol, Dª María Rosario, Dª Flora, D. Víctor, D. Juan María, contra el Acuerdo del Excmo Cabildo Insular de Tenerife de treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve que aprobó definitivamente el Proyecto de "Complejo Medioambiental para el Tratamiento de Residuos Sólidos de la Isla de Tenerife". La Sentencia de instancia desestimó los recursos acumulados números 939 y 949/1999 y confirmó la resolución impugnada.

La primera de las cuestiones que se planteó en la instancia fue la relativa a la falta de competencia del Cabildo Insular para la aprobación del acto que se recurrió. Sobre esa cuestión la Sentencia expuso lo que a continuación trascribimos y que constituye el fundamento de Derecho tercero de la misma: "El artículo 4 de la Ley 10/1998 de 21 de abril de Residuos , distribuye las competencias entre las tres administraciones territoriales en su artículo 4, diferenciando la competencia de la Comunidad Autónoma ( elaboración de planes autonómicos de residuos y autorización, vigilancia, inspección y sanción de las actividades de producción y gestión de residuos) de la de los Entes Locales (gestión de los residuos), siendo servicio obligatorio del municipio la recogida, transporte y eliminación de los residuos urbanos.

De tal regulación se desprende que debe de rechazarse la competencia de la Comunidad Autónoma con base en el artículo 31.4 del Decreto Territorial 107/1993 que aprueba el Reglamento Orgánico de la Consejería de Política Territorial del Gobierno de Canarias , tal y como propone el actor, por cuanto dicha norma no atribuye ninguna competencia para la aprobación del proyecto impugnado sino que prevee quien debe de otorgar las autorizaciones exigibles para la producción y gestión de residuos urbanos, conforme a lo dispuesto en la Ley estatal 10/1998 y en la Ley Territorial 1/1999 .

Por otro lado, el Cabildo Insular de Tenerife asumió la competencia para la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos en virtud de lo dispuesto en el artículo 11.6 de la Ley 42/1975 de 19 de noviembre sobre desechos y residuos sólidos urbanos y tras el correspondiente convenio suscrito con el Ayuntamiento de Arico.

La circunstancia de que dicha norma haya sido modificada con posterioridad por el Real Decreto Legislativo 1163/1986 de 13 de junio y la Ley derogada por la Ley 10/1998 no altera las cosas por cuanto el convenio suscrito entre las dos administraciones locales siguió en vigor y surtiendo sus efectos, dado la ausencia de efecto retroactivo en la citada modificación y derogación; y porque la misma no afectó a lo que ataca el actor en su demanda, que es la subrogación del Cabildo en las competencias municipales, ya que esta forma de ejercer la competencia municipal estaba prevista no solo en el citado artículo 11.6, sino en la legislación local que autoriza cualquier formula de asistencia y cooperación entre los municipios y los cabildos para asegurar el acceso de todos los ciudadanos a los servicios municipales ( artículo 36.2.b) de la Ley 7/1985 de 2 de abril reguladora de las Bases de Régimen Local y en el mismo sentido el artículo 15 y 43 de la Ley Territorial 14/1990 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias ) y no se ve prohibida por lo dispuesto en la Ley 10/1998 de 21 de abril .

Finalmente, debe de decirse que no es que el Cabildo haya acordado la expropiación de terrenos como denuncia el actor, sino que la aprobación del proyecto impugnado provoca la consecuencia legal de llevar implícita la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados por el mismo ( artículo 10 de la Ley de Expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954 en relación con los artículos 12.4 y 3.1 de la Ley 10/1998 )".

Se ocupa la Sentencia también de rechazar los defectos de procedimiento alegados por los recurrentes, y que, según ellos, debieron de conducir a la nulidad del proyecto aprobado. Las razones en la que fundó la Sala de instancia su rechazo se expusieron en el fundamento de derecho cuarto del siguiente tenor: "Así señala que la falta de aprobación del Plan Integral de Residuos Sólidos en Canarias y los Planes Directores Insulares de Residuos impiden la aprobación del proyecto con base en el artículo 26 y 6.1 de la Ley Canaria 1/1999 de 29 de enero de Residuos.

Tal alegación choca, sin embargo, con el hecho de que, el Plan Integral de Residuos de Canarias se aprobó por Resolución de 19 de enero de 1998 y el Plan Director Insular fue aprobado el 28 de enero de 1983, habiendo sido debidamente publicados.

También señala que el proyecto fue aprobado sin haber tenido en cuenta la Declaración de Impacto lo que supone un vicio de procedimiento que debe de llevar a la nulidad del acto recurrido.

Sin embargo y frente a ello es lo cierto que el acto recurrido se refiere a la declaración de impacto y de hecho aprueba el proyecto con los condicionantes allí establecidos, como se comprueba por la lectura de su parte dispositiva. En todo caso, y aun siendo cierto, que el proyecto se aprobó antes de que materialmente la declaración tuviese entrada en el Cabildo, lo verdaderamente relevante es que la misma califica el proyecto de ambientalmente viable por lo que nos encontraríamos ante un defecto de forma no invalidante ya que carecía de sentido retrotraer las actuaciones para llegar al mismo acto, que es, el de probación del proyecto al no ser contrario a él la declaración de impacto y por lo tanto impediría con base en tal motivo declarar la nulidad del proyecto ( artículos 63.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre ).

La circunstancia de que la declaración de impacto contenga condicionantes no obliga a un nuevo trámite de información pública por analogía con la aprobación de los planes urbanísticos, como pretende el actor. Dicho trámite está previsto para la aprobación de los instrumentos urbanísticos, cuando una vez aprobados, se introduzcan modificaciones sustanciales. Pero en el presente caso, tal previsión no es contemplada en la norma, ni hay base para aplicar la analogía, ya que no ha habido tales modificaciones puesto que la declaración no podría introducirlas, sino que su dictamen sería contrario a su aprobación.

Los condicionantes afectan a la ejecución del proyecto de modo y manera que, sin modificarle, obligan a que su plasmación se realice de manera que provoque el menor impacto ambiental".

Los recurrentes cuestionaron también la declaración de impacto ambiental que consideraban que debía haber sido desfavorable al proyecto que se aprobó. La Sala lo rechazó con los argumentos que plasmó en el fundamento de Derecho quinto: "Sin embargo debe de tenerse presente que tal acto pone fin a un procedimiento que tiene una regulación especifica, en cuanto a trámites y órganos intervinientes, teniendo sustantividad propia que la hace susceptible de recurso. Y en tal sentido el artículo 38 de la Ley Canaria 11/1990 de 13 de julio de Prevención de Impacto Ecológico califica la Declaración de Impacto Ecológico como acto definitivo del procedimiento de Evaluación de Impacto Ecológico y señala que es susceptible de recurso en los términos previstos en las Leyes reguladoras de Procedimiento Administrativo y de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

La anterior argumentación sirve ya para desestimar el motivo de nulidad invocado por no ser este el recurso en el que el mismo debe de hacerse valer. La declaración de impacto constituye un acto administrativo, como tal ejecutivo, no consta que haya sido suspendido, ni que haya sido anulado".

Por último los demandantes pusieron de relieve la necesidad de contar con un proyecto de actuación territorial previo que hiciera viable el Acuerdo aprobado por el Cabildo. Tampoco esa alegación fue aceptada por la Sala que la rebatió en el fundamento de Derecho sexto en el que consignó lo que sigue: "Para su desestimación bastará tener en cuenta que el argumento esgrimido por el actor se basa en la aplicación de la Ley 9/1999 de 13 de mayo de Ordenación del Territorio de Canarias, que no es de aplicación al caso en este concreto punto, por cuanto que los Proyectos de Actuación Territorial vienen regulados en el Titulo I de la Ley, y la Disposición Transitoria Primera dice que será de inmediata aplicación la regulación contenida en el Titulo II, pero no en el I.

Cuestión distinta es la exigencia de la denominada calificación territorial, como autorización para acometer determinadas construcciones en suelo rústico, pero a ella, no se refiere el actor en su demanda, y no observa la Sala que el acto recurrido incumpla tal requisito.

También deben desestimarse los motivos argumentados por el actor para atacar el proyecto y que afectan no a este sino a su ejecución. Así debe de rechazarse la falta de consignación presupuestaria puesto que el proyecto cuenta con ella, y por otro lado, su ausencia no determinaría la anulidad del mismo, así como las irregularidades existentes en la adjudicación de los contratos para la ejecución de las obras a las que alude en conclusiones, que deberá de ser en su caso, objeto del correspondiente recurso".

El recurso propone un único motivo de casación que se acoge al apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , Ley 29/1998, de 13 de julio , que dispone que "el recurso de casación habrá de fundarse en alguno o algunos de los siguientes motivos: d) "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

El motivo considera infringida la Ley 42/1975, de 19 de noviembre , -modificada por el Real Decreto Legislativo 1163/1986, de 13 de junio , - y por extensión la Ley 10/1998 , que deroga a la anterior, en cuanto que los hechos se producen a lo largo del año 1986 "vigente la primera- ejerciendo el Cabildo Insular de la Isla de Tenerife competencias que al entender de los recurrentes carecía de ellas al estar atribuidas a los respectivos Ayuntamientos de la isla, por la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases de Régimen Local.

Considera igualmente que la Sentencia vulnera el art. 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en cuanto a la reserva para el ejercicio de la competencia a favor de quien la tenga atribuida. Al no existir en el supuesto delegación, encomienda o subrogación de la competencia, las actuaciones realizadas por el Ente insular devenían nulas.

El recurso invoca también como vulnerada la Ley de Expropiación Forzosa refiriéndose a la falta de cobertura a su juicio inexistente para realizar las actuaciones expropiatorias "por la trascendencia que para los recurrentes supuso el acto recurrido- sin haber verificado debidamente la Administración la declaración de utilidad pública a través de proyecto o planeamiento, al ser requisito exigido expresamente en el art. 9 y concordantes de la Ley. En cuanto a esta última cuestión considera que la Sentencia infringe la doctrina de esta Sala que en esa materia exige el cumplimiento de las formalidades legales para asegurar que la intervención administrativa se realice como dispone la Ley para garantizar el respeto del derecho de los afectados, señalando que son vicios que dan lugar a la nulidad de pleno derecho la inexistencia de declaración de utilidad pública y la incompetencia manifiesta del órgano que pronunciase el acuerdo.

La defensa Letrada del Excmo Cabildo Insular de Tenerife se opone al recurso y desglosa el motivo de los recurrentes en lo que considera distintos motivos para de ese modo responderlos sucesivamente y de modo independiente. En consecuencia procederemos de ese modo para mayor facilidad en la respuesta a las distintas cuestiones que se plantean.

La corporación recurrida al oponerse a la falta de competencia que se le niega, y en apoyo de la tesis de la Sentencia de instancia, comienza por reconocer que de conformidad con el art. 12 de la Ley 30/1992 "la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes". Suma a lo anterior que la competencia viene atribuida a los órganos que la ejercen siempre por la norma correspondiente, de modo que a lo en ella dispuesto hay que estar para determinar quién sea el órgano competente para resolver en cada caso con la competencia que se le atribuya.

Y añade a lo expuesto que el Cabildo fue siempre competente para realizar la actuación discutida. Invoca para ello el art. 11.6 de la Ley 42/1975, de 19 de noviembre , sobre recogida y tratamiento de los desechos y residuos sólidos urbanos.

Conviene detenerse en esta alegación porque es trascendente para la resolución del motivo. Así el precepto al que nos hemos referido de la Ley 42/1975 , de diecinueve de noviembre, dispuso al referirse a la actividad de la Administración que "las Diputaciones Provinciales y los Cabildos Insulares se subrogarán en las competencias que la presente Ley atribuye a los Ayuntamientos con todos los derechos y obligaciones que a los mismos corresponden, cuando éstos no puedan prestar el servicio por razones de carácter económico u organizativo, no se mancomunen entre sí a estos fines, no establezcan consorcio con las Diputaciones o Cabildos o no se decrete la correspondiente agrupación forzosa".

Por lo tanto, era posible que el Cabildo asumiese, subrogándose en ellas, las competencias de los Ayuntamientos para el tratamiento de los residuos sólidos urbanos, tanto más cuanto que desde el mismo momento de la subrogación esas competencias se asumieron toda vez que el Cabildo alcanzó Acuerdos con los distintos Ayuntamientos, tal y como afirma la Corporación que quedó acreditado en las actuaciones. En concreto, afirma el Cabildo, que la estipulación segunda de los diferentes convenios suscritos entre las Administraciones locales implicadas exponía que "los Ayuntamientos firmantes aceptan, incondicionalmente, y sin sujeción a plazo, la subrogación del Excmo. Cabildo Insular de Tenerife en el ejercicio de las competencias municipales relativas al tratamiento de residuos sólidos".

Pero es que, además, esta situación, pese a que otra cosa afirme el motivo, y como ya dejó claro la Sentencia, no se vio afectada por los cambios legislativos posteriores. Así en nada influyó en este extremo la nueva redacción dada al art. 11 de la Ley 42/1975 , por el Real Decreto Legislativo 1163/1986, de trece de junio , cuyo redacción era muy similar a la anterior, al señalar como es de ver lo que sigue: "las Diputaciones Provinciales y los Cabildos y Consejos Insulares adoptarán las medidas oportunas para asegurar en el correspondiente término municipal, la prestación integral y adecuada de los servicios que la presente Ley atribuye a los Ayuntamientos, cuando éstos no puedan prestar el servicio por razones de carácter económico u organizativo, no se mancomunen entre sí a estos fines o no establezcan consorcio con las Diputaciones, Cabildos o Consejos".

Esta situación tampoco se vio modificada por la Ley 10/1998, de 21 de abril, cuyo art. 4.3 reconoce que "las Entidades locales ( y entre ellas los Cabildos Insulares) serán competentes para la gestión de los residuos urbanos, en los términos establecidos en esta Ley y en las que, en su caso, dicten las Comunidades Autónomas". Y ello, habría que decir, sin perjuicio de las que correspondan a los Ayuntamientos a los que se refiere la propia Ley y en el mismo precepto, al afirmar que "corresponde a los municipios, como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y, al menos, la eliminación de los residuos urbanos, en la forma en que establezcan las respectivas Ordenanzas".

Ahora bien, el recto entendimiento de lo expuesto en nada altera lo resuelto por la Administración y confirmado por la Sentencia, puesto que, como ya anticipamos, los municipios habían convenido con el Cabildo que éste se subrogase en sus competencias en la materia.

Esa competencia le venía también atribuida no sólo por la legislación sectorial de aplicación al supuesto, sino también por las normas propias del Régimen Local como resulta del art. 41.1 en relación con el 31.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , que le imponen entre sus fines propios y específicos "asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal" idea que remacha el art. 36 de la propia Ley en sus números 1 y 2, apartados b) de ambos.

En definitiva el Cabildo contaba con la competencia necesaria para el ejercicio de la función que venía desempeñando, y poseía la misma, también, para la aprobación definitiva del Proyecto de "Complejo Medioambiental para el Tratamiento de Residuos Sólidos de la Isla de Tenerife" que constituyó el objeto del proceso. Por todo ello motivo debe desestimarse.

Siguiendo el orden que propone el motivo y que sigue el escrito de oposición, hemos de ocuparnos ahora de la infracción que afirman los recurrentes cometió la Sentencia cuestionada en relación con la Ley de Expropiación Forzosa , y que concreta en la falta de cobertura legal de la decisión del Cabildo para realizar las actuaciones propias de la expropiación de los bienes, sin que conste la declaración de la utilidad pública para llevar a cabo aquélla, en relación con los bienes afectados a través del proyecto o planeamiento, obviando de ese modo lo dispuesto en el art. 9 y siguientes de la Ley mencionada.

Tampoco el motivo puede prosperar. Por más que otra cosa sostengan los recurrentes la actuación de la Administración contaba con el amparo de una declaración implícita recogida en la legislación sectorial en la que se establecía la utilidad pública y el interés social de la decisión que se adoptaba y que afectaba directamente a los bienes de los interesados.

El propio Acuerdo recurrido ya hacía mención a esa situación, y justificaba suficientemente la decisión que se adoptaba y que afectaba a determinados bienes. En él se hacía referencia a la Ley de Expropiación Forzosa y en concreto a los artículos 9 y 10 de la misma , así como al art. 12.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril .

De ahí que no sea posible concluir de manera distinta a la en que lo hizo el Acuerdo que consideró que existía cobertura legal suficiente para proceder a la expropiación de los bienes.

Sin duda es cierto que el art. 9 de la Ley de Expropiación Forzosa dispone que "para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado" y de igual modo el art. 10 de la misma norma señala que "la utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. En los demás casos en que por ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categorías determinadas de obras, servicios o concesiones las leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa". Pero de este último precepto es preciso destacar el último inciso cuando excepciona de la necesidad del Acuerdo del Consejo de Ministros a categorías determinadas de obras, servicios o concesiones (para las que) las leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa. Y este precisamente es el supuesto que nos ocupa, ya que existe una declaración establecida por la Ley sectorial correspondiente que otorga cobertura suficiente a la Administración para proceder a la expropiación forzosa de los bienes que resulten afectados por la ampliación de instalaciones de almacenamiento, valorización y eliminación de residuos, art. 12.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril , de residuos.

En consecuencia es claro que el Acuerdo contaba con el adecuado respaldo legal de la norma sectorial, así como además contaba, también, con el apoyo que le proporcionaba la aprobación a la que se refirió la Sentencia de instancia del Plan Director Insular de Residuos aprobado en 1983 y el Plan Integral de Residuos de Canarias aprobado en 1998, que le prestaban la cobertura a la que se refiere el art. 10 de la Ley de Expropiación Forzosa que cita a los planes de servicios de la provincia para los que se entiende implícita la declaración de utilidad pública.

Por último el motivo invoca como infringida la doctrina del Tribunal Supremo que declara que en materia restrictiva de los derechos individuales como es la expropiación, el cumplimiento de las formalidades legales es una medida de cautela para asegurar que la intervención administrativa sea como objetivamente dispone la Ley para garantizar el respeto del derecho de los afectados y menciona como exponente de la misma la Sentencia de once de junio de mil novecientos ochenta . También en relación con lo expuesto se refiere a la Sentencia de seis de febrero del mismo año que indica que son vicios que originan nulidad de pleno derecho los siguientes: inexistencia de declaración de utilidad pública ... incompetencia manifiesta del órgano que adopta el Acuerdo.

Tampoco este motivo puede prosperar. En si mismo es insuficiente el modo en que se plantea con cita de dos Sentencias de las que se extraen párrafos inconexos y en las que se pretenden fundar infracciones que afectan a los derechos de los que se suponen son titulares aquellos que se vieron afectados por el Acuerdo recurrido. Planteado así el motivo a nada conduce en cuanto a los intereses que se dicen defender. Ello sin perjuicio de que por ese medio no se hace otra cosa que no sea reproducir el segundo de los motivos que ya fue rechazado en cuanto a la pretendida infracción de los artículos de la Ley de Expropiación Forzosa que exigen la concurrencia de la declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el bien u objeto expropiado.

Procede por tanto desestimar el motivo y en consecuencia el recurso.

Al desestimarse el recurso de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede hacer expresa condena en costas a los recurrentes sin perjuicio de que la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el párrafo 3 del precepto citado señale como cifra máxima que podrá incluirse en concepto de honorarios de abogado en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 euros).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN