STS, 25 de Enero de 2006
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2006:147 |
| Número de Recurso | 4739/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 25 de Enero de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Enero de dos mil seis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº 4739 de 2002, pende ante ella de resolución, sostenido por la Procuradora Doña María Victoria Pérez-Mulet y Diez Picazo, en nombre y representación de la entidad Promival S.L., contra la sentencia pronunciada, con fecha 1 de marzo de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo nº 3019 de 1997 , interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la resolución de la Dirección General de Obras Públicas de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, de fecha 20 de febrero de 1997, que autorizó a la entidad Promival S. L. La construcción de un edificio de 23 viviendas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo terrestre en el ámbito del Estudio de Detalle aprobado definitivamente por el Ayuntamiento de Burriana en sesión plenaria celebrada el 4 de julio de 1996.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 1 de marzo de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 3019 de 1997 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo nº 3019/97 interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación del Servicio de Costas de Castellón contra la resolución de la COPUT de fecha 20 de febrero de 1997 que autoriza a Promival S.L. la construcción de un edificio en zona de servidumbre de protección en el termino municipal de Burriana, y lo declaramos contrario a Derecho y anulamos, sin expresa condena en las costas procesales».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «La cuestión que se ventila en el presente recurso contencioso administrativo es exclusivamente jurídica y consiste en determinar el alcance de la Disposición Transitoria 2.2ª del Reglamento de la Ley de Costas . Para ello ha de partirse de la regla general, consistente en la prohibición de edificaciones destinadas a residencia o habitación dentro de la zona de servidumbre de protección, establecida por el art. 25.1 de la Ley de Costas de 1998 , disponiendo además la Disposición Transitoria 4.2 la prohibición de obras que impliquen aumento de volumen de las construcciones existentes y al mismo tiempo, que en el caso de demolición total o parcial, las nuevas construcciones deberán ajustarse a la Ley de Costas. Ciertamente, el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/98 de la Ley de Costas, de 28 de julio, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , cuya legalidad no es necesario analizar para la resolución del presente recurso, dulcifica la prohibición, al reducir en suelo urbano la servidumbre de protección a 20 metros y al establecer un régimen transitorio que respeta las construcciones y usos existentes así como las autorizaciones ya otorgadas, que no respeten esta medida. Incluso, dispone otra nueva excepción, admitiendo la posibilidad de nuevas construcciones, siempre que se cumplan los requisitos previstos en el apartado 2 de dicha Disposición Transitoria Novena. En concreto, la regla 2ª de dicha disposición, apartado 2 dispone que "cuando la línea de edificaciones existentes esté situada a una distancia inferior a 20 metros desde el limite interior de la ribera del mar, para el otorgamiento de nuevas autorizaciones se deberán cumplir los siguientes requisitos: a) Con carácter previo o simultáneo a la autorización deberá aprobarse un plan especial, estudio de detalle u otro instrumento urbanístico adecuado, cuyo objetivo primordial sea el proporcionar un tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima. b) Las nuevas construcciones deberán mantener la misma alineación, siempre que se trate de edificación cerrada y que la longitud del conjunto de solares susceptibles de albergar dichas edificaciones no exceda de la cuarta parte de la longitud total de la fachada existente. c) Lo establecido en la regla anterior sólo será de aplicación cuando se trate de solares aislados con medianeras de edificación consolidada a uno o ambos lados, siempre que ésta sea conforme con la alineación establecida en la ordenación urbanística vigente". El primero de los requisitos, la existencia de un estudio de detalle, se da en el presente recurso, si bien la Administración sostiene que el Estudio de Detalle no consigue el objetivo primordial previsto por la Ley de proporcionar un tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima, toda vez que, de los planos incorporados al expediente se desprende que, con la elevación a 7 plantas del edificio autorizado la homogeneización no se logra, antes al contrario, lo que se consigue es poner de manifiesto las diferencias antiestéticas existentes, en cuanto a altura se refiere, ya que el edificio en cuestión linda, por su lindero izquierdo con una calle, y por su lindero derecho, con edificio de 1 planta y éste, a su vez con otro de cuatro, que a su vez lo hace con otro de dos plantas. Sin embargo, donde surge la duda interpretativa es en el cumplimiento del segundo de los requisitos, el de la letra b) pues según se desprende del expediente la suma de las longitudes de los solares que dan a la fachada marítima, susceptibles de ampliación en altura, es de un 60.8% de la longitud total de la fachada marítima, lo que excede del 25% a que se refiere el apartado b). Pues bien, para las demandadas esta circunstancia, que no se niega, ni en prueba se demuestra lo contrario (de hecho sobre este extremo no se articula prueba), se pretende justificar con una interpretación del apartado b) según la cual por solares habría que entender exclusivamente los solares vacíos, y no el concepto jurídico que, como sostiene la actora, afecta también a las fincas insuficientemente edificadas. La Sala en este punto comparte la tesis de la recurrente, no solo ya porque la Real Academia defina la palabra solar como la porción de terreno donde se ha edificado o que se destina a edificar en él, sino porque éste es el concepto que el solar ha tenido siempre jurídicamente, habiéndose considerado la edificación insuficiente como inscribible en el Registro de Solares, o sujeta al pago del extinto impuesto municipal de solares. Pero es que, además, una interpretación finalista de la norma nos lleva a la misma conclusión. Es evidente que el legislador ha querido que no se construya en la zona de servidumbre de protección, respetando transitoriamente por excepción las construcciones ya existentes, y aun permitiendo excepcionalmente las nuevas construcciones para evitar que, al construir retranqueándose sobre la línea antes existente (tratándose de edificación continua), se produjera un efecto antiestético, creándose "ex novo" medianeras a la vista pública en la fachada marítima. Por ello se exige que se trate de edificios cerrados y con medianera, y en ningún caso se permite para edificación aislada. Pues bien, el limite de la excepción lo fija la norma en el 25% de la fachada marítima, de tal forma que si los solares susceptibles de ampliar su altura y edificabilidad superan el 25%, se opta por el respeto absoluto de la medida de 20 metros de servidumbre de protección, debiendo en el futuro retranquearse todos los edificios, mientras que si la cantidad es inferior a ese 25%, el hecho de que se considere de muy difícil logro en el tiempo el retranqueo total de la línea de fachada marítima a los 20 metros, hace aconsejable el permitir que se siga respetando la línea de fachada inferior a dicha medida, al considerarla como consolidada y de muy difícil restauración en el futuro. Por lo demás, como sostiene la demandada, no puede sostenerse que la finca del actor, que estaba ocupada anteriormente por un edificio de dos plantas, no era solar, puesto que de ser así, no podría aplicarsele la Disposición Transitoria 9ª del Reglamento de la Ley de Costas , que se refiere a solares, sino la Disposición Transitoria 4ª.2.c) de la Ley . A esta conclusión no empece el hecho de que la Administración haya informado favorablemente el Plan de Urbanismo, pues el que se prevea que el suelo sea urbano, no impide el cumplimiento de las previsiones normativas antes citadas, ni el hecho de que incluso haya autorizado en otras ocasiones actuaciones como la ahora enjuiciada, pues es conocida la Jurisprudencia que dispone que en todo caso no puede alegarse la igualdad en el incumplimiento de la Ley».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad comparecida como codemandada en el proceso presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 14 de junio de 2002, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado en la representación que le es propia, y, como recurrente, la entidad Promival S.L., representada por el Procurador Don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, quien fue sustituido por la Procuradora Doña María Victoria Pérez-Mulet y Diez Picazo, al mismo tiempo que aquél presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un solo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por haber interpretado y aplicado inadecuadamente la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Ley de Costas, en relación con su Disposición Transitoria cuarta, 2, regla 2 , ya que dicha Sala realiza una incorrecta comparación, a efectos de considerar homogénea la línea de fachada, con los edificios inmediatos en lugar de hacerla con el conjunto de la fachada marítima y, además, lleva a cabo una extensión conceptual de la denominación solar, que, en contra del parecer de la Sala de instancia, sólo pueden así considerarse las parcelas vacantes de edificación con aptitud para ser edificadas por contar con todos los servicios, como se deduce de lo dispuesto en el artículo 82 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , y de lo establecido en el artículo 13 de la Ley 6/1998 , y, por consiguiente, el Tribunal "a quo", para llevar a cabo el cómputo de la cuarta parte de la longitud total de la fachada existente, computa no sólo los solares vacíos sino también las fincas insuficientemente edificadas, lo que no es correcto, teniendo el solar sobre el que se trata de edificar las medianerías consolidadas, al existir junto a él un edificio de dos plantas, terminando con la súplica de que e anule la sentencia recurrida y se declare ajustado a derecho el acto administrativo impugnado.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 13 de abril de 2004, aduciendo que resulta incuestionable y no discutido que la parte de fechada marítima sobre la que se pretende construir sobrepasa la cuarta parte del total de la misma, por lo que no procede la excepción contemplada en los apartados 2.2º b) y c) de la Disposición Transitoria novena del Reglamento de la Ley de Costas , terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación con costas a la recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó, una vez designado por la recurrente nuevo Procurador, para votación y fallo el día 11 de enero de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
La representación procesal de la entidad recurrente, en el único motivo de casación que invoca contra la sentencia recurrida, asegura que la Sala de instancia, al estimar la acción ejercitada por el Abogado del Estado, ha conculcado lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Ley de Costas, en relación con la Disposición Transitoria cuarta. 2, regla 2, de la misma Ley , al haber interpretado y aplicado incorrectamente esta norma.
Tal enunciado del motivo es erróneo por cuanto seguidamente se transcribe el precepto que se considera conculcado por el Tribunal a quo, que no es la aludida Disposición Transitoria cuarta de la Ley de Costas , sino los apartados a), b) y c) de la Disposición Transitoria novena . 2, regla 2ª, de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , de manera que hemos de entender que el precepto que la recurrente considera vulnerado es éste y no aquél.
Pues bien, entiende la representación procesal de la entidad recurrente que el Tribunal sentenciador interpreta inadecuadamente lo que debe ser un tratamiento urbanístico homogéneo, al referirlo a las edificaciones colindantes y no al conjunto de la fachada marítima, al apreciar que la longitud del conjunto de solares excede de la cuarta parte de la longitud total de la fachada existente, y al entender que no existe medianería de edificación consolidada.
Este motivo no puede prosperar por la razones que seguidamente vamos a exponer.
En cuanto a la homogeneidad del conjunto de la fachada marítima, resulta evidente que la elevación del edificio autorizado a siete plantas, a pesar de que el colindante tiene una planta, el que linda con éste cuatro y el siguiente dos plantas, impide el tratamiento urbanístico homogéneo del conjunto de la fachada, que requiere la norma para autorizar una nueva edificación situada a una distancia inferior de veinte metros desde el límete interior de la ribera del mar, es decir en la denominada servidumbre de protección, cuando los terrenos sean urbanos.
En contra del parecer de la entidad recurrente, la calificación o denominación de solar no es predicable sólo de las parcelas vacantes sino también del suelo que reúne los requisitos legales para así ser considerado, de manera que un solar puede o no estar edificado, como con toda corrección lo entiende la Sala de instancia.
Esta interpretación viene corroborada por la nueva redacción que la Ley 53/2002, de 30 de diciembre , (BOE nº 313 de 31 de diciembre con corrección de errores en BOE nº 81 de 4 de abril de 2003), dio al apartado tercero de la Disposición Transitoria tercera de la Ley de Costas vigente , al incluir un precepto prácticamente idéntico al contenido en la mencionada Disposición Transitoria novena 2 del Reglamento de la Ley de Costas , pero aludiendo expresamente a «los solares, edificados o no», de manera que este texto legal, promulgado ciertamente con posterioridad al acuerdo administrativo impugnado, demuestra que la referencia a los solares en la Disposición Transitoria novena, 2, del Reglamento de Costas , debe entenderse hecha a solares edificados o vacantes de edificación, privando así de base a la tesis sostenida por la entidad recurrente.
En este caso nadie discute que la longitud de las fachadas de los solares, edificados o no, sobre los que se debe actuar para lograr la homogeneidad de la fachada marítima supera el veinticinco por ciento de la longitud total de la fachada, según se declara probado por la Sala de instancia en la sentencia recurrida.
Finalmente, el Tribunal a quo no hace cuestión de la concurrencia del requisito del apartado c) de la regla segunda de la Disposición Transitoria novena , 2, del Reglamento de la Ley de Costas , en la actualidad recogido en los apartados d) y e) de la regla segunda de la Disposición Transitoria Tercera , 3, de la propia Ley de Costas, redactada por Ley 53/2002, de 30 de diciembre , ya que declara contraria a derecho la autorización concedida por la Dirección General de Obras Públicas de la Generalidad Valenciana al no concurrir el requisito de la letra b) relativo a la longitud del conjunto de solares susceptibles de albergar las edificaciones que proporcionen un tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima.
La plausible interpretación llevada a cabo por la Sala sentenciadora de la Disposición Transitoria novena . 2, del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , queda corroborada por la que el propio legislador realiza con la redacción dada por la citada Ley 53/2002, de 30 de diciembre , a la Disposición Transitoria tercera 3 de la propia Ley de Costas , dando así plena cobertura al precepto reglamentario, cuya legalidad ponía en tela de juicio el juzgador de instancia en la sentencia recurrida a la vista de lo establecido en la Disposición Transitoria cuarta 2 de la Ley de Costas , aunque señalaba que no era necesario analizar tal cuestión para la resolución del recurso contencioso-administrativo interpuesto.
La desestimación del único motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, en relación con su Disposición Transitoria novena , si bien, como permite el apartado tercero de dicho precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de representación y defensa de la Administración comparecida como recurrida, a la cifra de quinientos euros, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado al oponerse al indicado recurso.
Vistos los preceptos citados, los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera .
Que, con desestimación del único motivo de casación alegado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso sostenido por la Procuradora Doña María Victoria Pérez-Mulet y Diez Picazo, en nombre y representación de la entidad Promival S.L., contra la sentencia pronunciada, con fecha 1 de marzo de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo nº 3019 de 1997 , con imposición a la referida recurrente entidad Promival S.L. de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de representación y defensa de la Administración del Estado comparecida como recurrida, de quinientos euros.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
