STS, 23 de Octubre de 2001
| Ponente | MENENDEZ PEREZ, SEGUNDO |
| ECLI | ES:TS:2001:8158 |
| Número de Recurso | 909/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 23 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Octubre de dos mil uno.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 14 de octubre de 1994, sobre transferencia de determinadas parcelas integrantes de la concesión otorgada originariamente al Ayuntamiento de Castro- Urdiales.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, D. Jose Miguel , Dª Edurne , Dª Patricia , Dª Camila y CONSTRUCCIONES DELFER, S.A., representados por la Procuradora Sra. Garrido Entrena.
En el recurso contencioso-administrativo número 19.730/1990 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 14 de octubre de 1994, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que con rechazo de la causa de inadmisibilidad invocada por el Abogado del Estado y, en cuanto al fondo, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Jose Miguel , Dª Edurne , Dª Patricia , Dª Camila y CONSTRUCCIONES DELFER, S.A., contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos ser las mismas contrarias a Derecho anulándolas y declarando que no procede la demolición de las edificaciones, que se ajustan al título concesional debiendo autorizarse así como la transmisión en su día pedida; no se hace imposición de costas".
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, interpuso recurso de casación contra la anterior sentencia, formalizándolo en base al siguiente MOTIVO DE CASACIÓN:
Único.- La sentencia recurrida infringe la Disposición Transitoria 6ª.3 y la Disposición Transitoria 14.3, ambas del Real Decreto 1.471/89, de 1 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas; si bien la primera de las citadas fue redactada de nuevo por el Real Decreto 1.112/92, de 18 de septiembre. Este Motivo se invoca al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa.
La representación procesal de la parte recurrida, D. Jose Miguel , Dª Edurne , Dª Patricia , Dª Camila y CONSTRUCCIONES DELFER, S.A., se opuso al recurso interpuesto de contrario y suplicó en su escrito a esta Sala que "...dicte en su día Sentencia por la que inadmita y subsidiariamente desestime el recurso de casación y se mantenga en todos sus extremos la Sentencia impugnada de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 14 de Octubre de 1994, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente".
Mediante Providencia de fecha 4 de julio de 2001 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 10 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia ahora recurrida en casación ha estimado el recurso contencioso-administrativo, anulando por su disconformidad a Derecho la orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de fecha 4 de octubre de 1989, que había acordado: 1º) Denegar la solicitud de transferencia de determinadas parcelas, integrantes de la concesión otorgada originariamente al Ayuntamiento de Castro-Urdiales por Real Orden de 6 de marzo de 1917, en Brazomar, Castro-Urdiales (Cantabria). 2º) Denegar la autorización para realizar determinadas obras en los terrenos de la concesión referida. Y 3º) Requerir para que en el plazo de tres meses se proceda a la demolición de las realizadas sin autorización.
Dicha sentencia comienza afirmando que aquella concesión lo era "de cerramiento y desecación de una marisma para su urbanización", otorgada al amparo de la antigua Ley de Puertos de 1880, Reglamento ejecutivo de 1912 más Ley y Reglamento de Obras Públicas de 1877. Recuerda la mentalidad de la época a la que obedecía el régimen normativo de tales concesiones, cuyo efecto final, una vez realizadas las obras de cerramiento y desecación, era la transformación o conversión jurídica del bien, que pasaba a la esfera patrimonial del concesionario al dejar de ser demanial, analizando en este punto tanto las normas de la Ley de Puertos de 1880, la Ley de Puertos de 1928 y la Ley Cambó de 1918, como la jurisprudencia de este Tribunal, con cita de la sentencia de 7 de febrero de 1984. Añade que esa atribución de propiedad tiene su reflejo en la vigente Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, cuya Disposición Transitoria Segunda , en su número 2, ordena que "los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de esta Ley, serán mantenidos en tal situación jurídica, si bien sus playas y zona marítimo- terrestre continuarán siendo de dominio público en todo caso. Los terrenos ganados al mar y los desecados en su ribera sin título administrativo suficiente continuarán siendo de dominio público". Frente a ello, continúa diciendo, no puede prevalecer el novedoso apartado 3 de la Disposición Transitoria Sexta del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988 (aprobado por Real Decreto 1471/1989), introducido por el Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre, que se asienta en un distingo que no resulta de la legislación que antes ha analizado. Constata que los terrenos no son hoy marisma, sino calles urbanizadas y parcelas edificadas. Matiza cuales son las potestades de intervención que le restan a la Administración en esa propiedad transferida, citando en este punto las sentencias de este Tribunal de 10 de abril y 9 de octubre de 1992. Y concluye precisando cual es el alcance de la sentencia, que "tan sólo declara que, de conformidad con lo establecido en la STS de 9 de octubre de 1992, no es procedente la demolición de lo que se está construyendo o está ya construido, pues se ajusta al título concesional, siendo procedente acceder a la transmisión en su día pedida así como autorizar las obras".
Al decidir este recurso de casación es obligado destacar, ya de entrada, que la sentencia recurrida identifica esa sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 9 de octubre de 1992 como "dictada al hilo de los actos posteriores al aquí impugnado". Conviene por tanto que recordemos, en lo que ahora es de interés, lo que allí dijimos. Para ello, nada mejor que reproducir los fundamentos de derecho primero y quinto, aunque remitiendo a la lectura de su total contenido, que entendemos sumamente clarificador del régimen jurídico que gobierna la cuestión litigiosa:
"[...] PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso contencioso- administrativo la resolución del Sr. Jefe de la Demarcación de Costas de Cantabria de fecha 13 diciembre 1990 (confirmada presuntamente en alzada) por la cual, y en lo que aquí importa, se ordenó incoar expediente sancionador a la entidad "X", S.A. por la infracción tipificada en el art. 91.2º b) L de Costas de 28 julio 1988 y en el art. 175.2º b) de su Reglamento, a la vez que se ordenaba la inmediata paralización de las obras denunciadas. (Se refería el acto recurrido a las obras que dicha sociedad estaba realizando al sitio denominado "Brazomar", en el término municipal de Castro-Urdiales, en terrenos que constituyeron en su día una marisma, desecados y ganados al mar por el Ayuntamiento de esa localidad en virtud de una concesión que le fue otorgada en fecha 6 marzo 1917 por la Dirección General de Obras Públicas, del entonces Ministerio de Fomento).
"[...] QUINTO.- Como se ve, no discute ya la Administración demandada que el terreno de autos es un terreno de dominio privado. Las consideraciones que la sentencia apelada hace en sus fundamentos de Derecho 5º, 6º, 7º y 8º quedan, pues, incontestadas, y este Tribunal las acepta en su integridad: Las concesiones del género de la de autos, concedidas a perpetuidad bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1880, para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora producen, una vez realizada la urbanización, la transmutación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada. Así se deduce, en general, de la legislación aplicable (artículos 65 de la Ley de Aguas de 1966, 55 de la Ley de Puertos de 1880, 22 del Real Decreto de 20 de agosto de 1883 y 5.5º de la Ley de Costas de 1969) y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (SS 23 marzo 1972, 25 abril 1977 y 7 febrero 1984), y, en particular, de las específicas cláusulas de la concesión que nos ocupa (v., 9ª y 10ª) y de la misma realidad inmobiliaria registral (que ha publicado las sucesivas transferencias dominicales). Es, por lo tanto, de todo punto correcto el razonamiento que la sentencia apelada realiza en su fundamento undécimo: la Administración carece de la facultad de suspender unas obras que se realizan en terrenos privados donde no existe limitación alguna por razón del dominio público marítimo-terrestre, ya que el artículo 103 de la Ley de Costas se refiere obviamente a la paralización de las que se realicen en terrenos de dominio público o afectados por alguna limitación de las establecidas en la propia ley. [...]".
Conviene recordar también que esos mismos razonamientos los hemos reiterado en la sentencia de 5 de mayo de 1994, igualmente referida a los terrenos que constituyeron en su día una marisma, desecados y ganados al mar por el Ayuntamiento de Castro-Urdiales en virtud de la concesión otorgada el 6 de marzo de 1917; sentencia que, corrigiendo el error material deslizado en la anterior, identifica aquel artículo 65 como de la Ley de Aguas de 1879.
Y, en fin, no es ocioso recordar cual es la jurisprudencia de este Tribunal sobre los efectos jurídicos de concesiones similares a la contemplada en esta litis. Así, en el fundamento de derecho séptimo de nuestra sentencia de 24 de abril de 1997, dijimos lo siguiente:
"[...] Es cierto que las concesiones concedidas a perpetuidad bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1880 para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora producen, una vez realizada la urbanización, la transmutación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada. Así lo hemos dicho en alguna ocasión (sentencias de 9 de Octubre de 1992 y 16 de Julio de 1993), con apoyo en los artículos 65 de la Ley de Aguas de 1879, 55 de la Ley de Puertos de 1880, 22 del Real Decreto de 20 de Agosto de 1883 y 5-5 de la Ley de Costas de 1969, en la propia Jurisprudencia de este Tribunal Supremo (v.g. sentencias de 23 de Marzo de 1972, 25 de Abril de 1977 y 7 de Febrero de 1984), y en las cláusulas mismas de las concesiones entonces examinadas (algunas de las cuales eran tan expresivas como la que decía, por ejemplo, que "si por rotura de los muros de cierre, vuelven a penetrar aguas del mar en la marisma, ésta vuelve a pasar al dominio público").
Y en el fundamento de derecho segundo de la de fecha 14 de noviembre de 2000, dijimos:
"[...] Se ha admitido por la doctrina del Consejo de Estado y por la jurisprudencia de esta Sala -sentencias de 23 de marzo de 1972, 26 de septiembre de 1974, 10 de noviembre de 1976, e igualmente hay que inferirlo de las más recientes de 5 de diciembre de 1990, 22 de diciembre de 1995, y de una forma clara de la de 13 de octubre de 1999-, que las concesiones de marismas para su desecado, cual ocurre en el caso de autos, suponen la transformación del terreno público en propiedad particular del concesionario desde el momento de la terminación de la obra. Se trata, por tanto, de una desafectación implícita del dominio marítimo terrestre, en el que la concesión actúa como título adquisitivo sometido a la condición de la desecación del terreno. La propia ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, viene a reconocerlo, cuando en su Disposición Transitoria Dos preceptúa que "los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de esta Ley, serán mantenidos en tal situación jurídica, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre continuarán siendo de dominio público en todo caso".
Obsérvese, ya por último, que la sentencia del Tribunal Constitucional número 149/1991, de 4 de julio, con ocasión de analizar y declarar la constitucionalidad del número 2 de esa Disposición Transitoria Segunda de la Ley 22/1988, señaló que en él se mantiene el estatuto preexistente a la Ley, a pesar de que ésta en su artículo 4.2 declara que los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras y los desecados en su ribera, son bienes pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre estatal.
Lo expuesto conduce derechamente a la desestimación del único motivo de este recurso de casación, cuyo enunciado transcribimos antes, en los antecedentes de hecho.
En efecto, con independencia de otras consideraciones de carácter más general y abstracto, es lo cierto que este Tribunal Supremo, analizando el régimen normativo, tanto de rango legal como reglamentario, que gobernaba aquella concreta concesión otorgada el 6 de marzo de 1917, y, además, sus específicas cláusulas concesionales, que constituyen como es sabido la ley de cada concesión, ha afirmado, en pronunciamientos firmes, que el terreno de autos es un terreno de dominio privado, que se transformó en tal una vez realizada la acción urbanizadora.
Clara es la insuficiencia, para llegar a un pronunciamiento revocatorio, de un recurso de casación que sólo denuncia como infringida una norma reglamentaria, que además es posterior al acto administrativo impugnado en el proceso, pero que no denuncia ni la infracción de las normas de rango legal valoradas por la Sala de instancia, ni la interpretación de algunas de las cláusulas de la concreta concesión, realizada en una sentencia de este Tribunal Supremo a la que explícitamente se remite la sentencia recurrida.
Insuficiencia aun más manifiesta si recordamos cual es el alcance que la Sala de instancia precisa respecto de la sentencia que dicta (transcrito al final del primero de nuestros fundamentos de derecho), pues ese alcance y el pronunciamiento que contiene dicha sentencia en su parte dispositiva o fallo, ni tan siquiera habría de modificarse en la hipótesis (incompatible con nuestros pronunciamientos sobre aquella concesión) de que fueran aplicables las Disposiciones Transitorias que como infringidas se denuncian en el motivo.
Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la Administración del Estado interpone contra la sentencia que con fecha 14 de octubre de 1994 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 19.730/1990. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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