STS, 19 de Mayo de 2004

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 16 de noviembre de 2001, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 888 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Universidad de Vigo, contra la Orden Ministerial de 14 de octubre de 1996, dictada por el Director General de Costas, por delegación del Ministro de Medio Ambiente, debemos declarar la expresada Orden Ministerial conforme con el ordenamiento jurídico, en lo referente a los terrenos a que se refiere el presente recurso. No se hace imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Las cuestiones que se suscitan en el presente recurso contencioso-administrativo, pues sobre ellas fundamenta la parte recurrente la pretensión anulatoria que ahora ejercita, se centran en determinar, de un lado, si se ha producido un vicio de procedimiento que determina la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida, y de otro, si concurre en este caso alguno de los supuestos a los que la Ley de Costas anuda la condición de terrenos de dominio público marítimo- terrestre. Siguiendo una lógica elemental veremos en primer lugar si concurre la causa de nulidad plena invocada. Concretamente se aduce por la Universidad recurrente que ella era la titular de la "escuela universitaria" y por ello debió ser llamada al procedimiento administrativo de deslinde, dicha omisión y la imposibilidad de formular alegaciones en vía administrativa determina la nulidad de pleno derecho del acto administrativo de deslinde que se recurre, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992. Debe tenerse en cuenta que la Ley 30/1992 sanciona con la nulidad de pleno derecho, por lo que ahora importa, los actos dictados prescindiendo del procedimiento legalmente establecido [artículo 62.2.e)]. Ahora bien, para que el acto administrativo adolezca de invalidez por esta causa no basta cualquier defecto acaecido en el procedimiento, sino que es preciso que se hubiera prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido o que el defecto fuera de tal naturaleza que se equiparara su ausencia a la del propio procedimiento. en este sentido, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, cuya reiteración excusa de cita, ha declarado que cualquier vicio u omisión producido en el procedimiento administrativo no da lugar a una nulidad absoluta o de pleno derecho, de acuerdo con lo que establecía el artículo 47.c) LPA y el 62.e) de la Ley 30/1992, esto es, no equivale a "prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido"».

También se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que: « Acorde con dicha doctrina, en el procedimiento administrativo precedente no se ha producido ningún vicio de tal naturaleza que puede equipararse a la ausencia de procedimiento. En efecto, para deslindar el dominio público marítimo-terrestre debe seguirse el procedimiento previsto en los artículos 11 y siguientes de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y 20 y siguientes del Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la expresada Ley, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, que diseñan unos trámites que, en esencia, consisten en la iniciación por la Administración a instancia de persona interesada o de oficio, se procede a las anotaciones registrales y la suspensión de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo- terrestre, se da audiencia a la Comunidad Autónoma, al Ayuntamiento correspondiente, y a los propietarios colindantes y demás interesados. Se procede al apeo mostrando el deslinde provisional, levantando acta y abriéndose un plazo para alegaciones. Pues bien, en el presente caso la parte recurrente efectivamente no ha sido llamada al procedimiento administrativo de deslinde porque no tiene la condición de "propietario colindante", prevista en el artículo 12.2 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 y 22.1 del Reglamento, pues los terrenos donde se ubica la expresada escuela corresponden a la Comunidad Autónoma de Galicia que en virtud del Decreto 3/1999, de segregación de centros y servicios de la Universidad de Santiago de Compostela con todos sus medios materiales y humanos y su integración en las nuevas Universidades de Coruña y Vigo, incluye entre los centros del Campus de Pontevedra a la Escuela de Formación del Profesorado. Esta distribución de centros que hace el expresado Decreto autonómico no determina en este caso la titularidad dominical de los terrenos donde se ubican los centros educativos relacionados. En este sentido debe señalarse que la Universidad recurrente podía haber sido oída en el procedimiento administrativo si hubiera comparecido esgrimiendo su condición de interesada, ex artículo 12.2 de la Ley de Costas y 22.1 del Reglamento. Además, la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento hicieron alegaciones y tuvieron participación activa en el procedimiento administrativo. Debiendo hacerse mención destacada a las alegaciones realizadas por ambas administraciones pues éstas hacían referencia a la escuela ubicada en los terrenos incluidos en el deslinde recurrido».

Sigue argumentando la Sala de instancia en relación con los vicios de procedimiento que: «Por otro lado, respecto a la anulabilidad que se invoca, al amparo del artículo 63.2 de la Ley 30/1992, por el mismo vicio procedimental alegado como causa de nulidad plena -no haber sido llamado en el procedimiento administrativo-, debe señalarse que esta Sala considera que tampoco concurre esta causa de anulabilidad, pues además que no era preceptiva su intervención en el procedimiento, dicha ausencia no le ha ocasionado indefensión. En efecto, con carácter general, los defectos de forma solo determinan la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, ex artículo 63.2 de la Ley 30/1992. Pues bien, para que la indefensión tenga la eficacia invalidante que se pretende, es preciso que no se trate de meras irregularidades procedimentales, sino de defectos que causen una situación de indefensión de carácter material, no meramente formal, esto es, que la misma haya originado al recurrente un menoscabo real de su derecho de defensa causándole un perjuicio real y efectivo (SSTC 155/1988, de 22 de julio, FJ 4; 212/1994, de 13 de julio, FJ 4; 137/1996, de 16 de septiembre, FJ 2; 89/1997, de 5 de mayo, FJ 3; 78/1999, de 26 de abril, FJ 2, entre otras). Siendo ello así, de acuerdo con la teoría de la invalidez de los actos administrativos, la consecuencia del incumplimiento de algún trámite de procedimiento podría configurar un motivo de nulidad relativa o anulabilidad del citado artículo 63, siempre que, como se acaba de decir, conforme a las previsiones de apartado 2 del precepto, se hubiere producido indefensión, lo que no ha sucedido en el presente caso. Y no se aprecia indefensión, toda vez que la impugnación de la inclusión de los terrenos en los que se encuentra ubicada la escuela en el acto de deslinde se hizo por la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento. Además, el alegato de la recurrente sobre la indefensión no va seguido de una explicación tendente a precisar en qué forma se ha disminuido el derecho de defensa de la parte recurrente, situándole en una situación de indefensión. En este sentido, no se precisó en qué hubiera variado la situación de la recurrente en el presente recurso de haber sido parte en el procedimiento administrativo. Por último, es preciso señalar, como ya se ha adelantado, que no solo el Ayuntamiento y el Comunidad Autónoma realizaron alegaciones en vía administrativa sobre la citada escuela, sino que la propia Comunidad Autónoma recurrió a esta Sala -recurso contencioso administrativo 244/97- impugnando el mismo acto administrativo que se recurre en el presente recurso, e hizo alegaciones sobre la indicada escuela de magisterio, que fueron desestimadas por esta Sala, en sentencia de 15 de octubre de 1999».

En cuando al fondo se expresa lo siguiente en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida: «La cuestión de fondo suscitada en el presente recurso contencioso- administrativo se centra en determinar si los bienes deslindados, mediante la Orden recurrida, concretamente los terrenos en donde se encuentra la Escuela Universitaria, son bienes de dominio público marítimo-terrestre. La descripción completa de los bienes incluídos en los de dominio público marítimo-terrestre estatal -cumpliendo el mandato contenido en el expresado artículo 132.1 y 2 de la CE- se contienen en los artículos 3, 4 y 5 de la expresada Ley de Costas, incluyendo como tales los que lo son por naturaleza y los que deben su inclusión a la actuación humana. Pues bien, son bienes demaniales, por lo que ahora interesa, ex artículo 4.5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que forman parte del denominado dominio público marítimo-terrestre, los "terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre". La descripción de los expresados bienes demaniales significa que su pertenencia al dominio público no se produce como consecuencia de su inclusión en el acto administrativo de deslinde, sino por disposición de la Constitución o la Ley, de manera que el deslinde se limita a establecer "la determinación del dominio público marítimo- terrestre (...) ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la presente Ley" (artículo 11 de la Ley de Costas). En este sentido el artículo 18 del Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988, aprobado por Real Decreto 1471/1989 dispone que el deslinde se efectuará "ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley" (artículo 18). Por tanto, las zonas deslindadas integran ya el dominio público que está pendiente de su determinación o plasmación física, y esta labor es precisamente la que realiza el deslinde, mediante la constatación de la existencia de las características físicas de la zona, en este sentido artículos 13 de la Ley y 18 del Reglamento. Acorde con lo expuesto, el deslinde tiene un carácter declarativo y no constitutivo, y consiste en la operación jurídica en virtud de la cual las definiciones legales se concretan sobre un espacio determinado, lo que conlleva que en estos casos adquiera un papel protagonista la constatación de las características o requisitos sobre los que se sustenta la condición del bien como de dominio público y, por ende, la legalidad o no de su inclusión en el deslinde recurrido».

Se razona en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida: «En el presente caso, los terrenos donde se encuentra la Escuela Universitaria tenían la consideración de bienes de dominio público por estar situados en la zona marítimo-terrestre, según se recoge en la Orden del Ministerio de Obras Públicas de 21 de septiembre de 1942. En virtud de esta Orden Ministerial se otorga concesión al Ayuntamiento de Pontevedra "para ocupar una parcela en la zona marítimo- terrestre de la ría de Pontevedra, sitio denominado 'El Borrón' y construir un mercado para ganados". Estos terrenos fueron cedidos al Estado en 1960 y posteriormente pasaron a la Comunidad Autónoma el 1987, en los términos que se ha hecho mención en el primer fundamento. Por tanto, si dichos terrenos fueron deslindados como dominio público marítimo-terrestre por ser zona marítimo-terrestre, con independencia de que en la actualidad hayan perdido o no las características físicas que determinaron su inclusión en el demanio costero, tienen la consideración de bienes demaniales por pertenecer al dominio público marítimo-terrestre. Y esto es así de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4.5 de la Ley de Costas que dispone que pertenecen al dominio público marítimo-terrestre estatal los "terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo- terrestre". Resulta a estos efectos irrelevante la constatación de las características físicas de los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas que invoca la recurrente, pues la constatación en este caso se limita a verificar que los terrenos fueron deslindados como dominio público, según acredita la citada Orden de 1942 que otorga una concesión al Ayuntamiento de Pontevedra, que los terrenos hayan perdido las características naturales, en este caso, de zona marítimo-terrestre, y, finalmente, que la pérdida de dichas características se haya producido por "cualquier causa", es decir, que se incluye la producida por la acción del hombre. Del mismo modo la afectación a un servicio público o la naturaleza de ser una concesión traslativa de dominio, que se aducen por la recurrente, no alteran la consideración de bienes pertenecientes al demanio costero, pues la expresada afectación es consecuencia de la acción humana que ha ocasionado que los terrenos hayan visto alterada su configuración inicial, y esa traslación del dominio es desconocida en la vigente Ley de Costas para estos casos. Por último, la única excepción a la consideración de los terrenos a que se refiere este recurso como bienes demaniales es que se haya procedido a su desafectación, lo que no sucede en este caso. En este sentido ya se ha pronunciado esta Sala respecto de la misma Orden ministerial y de los mismos terrenos en la sentencia de 15 de octubre de 1999, recaída en el recurso contencioso-administrativo 244/97, al que ya se ha hecho mención en el fundamento cuarto».

Finalmente, la Sala de instancia declara en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida que: «Por otro lado, la parte recurrente aduce que la expresión "a perpetuidad" o "por plazo ilimitado" ha sido interpretado de forma unánime por la jurisprudencia como una atribución de propiedad. Este alegato esgrimido por la recurrente no puede ser de aplicación en este caso, a juicio de esta Sala, pues además de que la Orden del Ministerio de Obras Públicas de 1942 otorgó la concesión en precario "sin plazo limitado" (condición tercera de la expresada orden), la jurisprudencia que la recurrente invocada no guarda relación con el caso examinado, pues se refiere a las concesiones administrativas para la desecación de marismas. Por lo demás, a juicio de esta Sala, no se aprecia la desviación de poder que se invoca en el escrito de demanda. La desviación de poder -ejercicio de una potestad administrativa con fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico- no concurre en este caso, pues además de que no se señala cuál es finalidad torcida, no amparada por el ordenamiento jurídico, que persigue la Administración al realizar el deslinde impugnado, esta alteración del elemento teleológico no se acredita por la recurrente, ni se aprecia en este caso, pues no existen indicios para concluir que la resolución impugnada no pretenda alcanzar los fines que el ordenamiento jurídico establece para realizar la actividad administrativa de deslinde. La alternancia de distintas Administraciones públicas en la titularidad de los terrenos, a que se refiere este recurso, no comporta, sin más, la desviación teleológica que se invoca. Por último, conviene recordar a estos efectos que los recursos naturales mediante su inclusión en el dominio público marítimo-terrestre están dotados de una especial y reforzada protección jurídico-positiva. En este sentido, el tratamiento jurídico del dominio público marítimo-terrestre participa, en la actualidad y tras la Ley 22/1988, además de su tradicional valor estratégico y de recreo, de la consideración de ser también una técnica de protección medioambiental, mediante la configuración de un catálogo de medidas y técnicas tendentes a proteger el dominio público marítimo-terrestre y por ello el medio ambiente y los recursos naturales. Esta conexión con el medio ambiente se recoge en la STC 149/1991. Por todo cuanto antecede procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el deslinde impugnado, pues esta Sala considera que los terrenos deslindados, a que se refiere el presente recurso, son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Universidad de Vigo presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 3 de enero de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, la entidad Unión Fesona S.A., representada por el Procurador Don Luis Fernando Alvarez Wise, y el Concejo de Marín, representado por la Procuradora Doña Estela Paloma Navares Arroyo, y, como recurrente, la Universidad de Vigo, representada por la Procuradora Doña María Teresa Sánchez Recio, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, al amparo el primero del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los otros tres al del apartado d) del mismo precepto; el primero por aplicación indebida en la sentencia recurrida del artículo 105.c) de la Constitución, que garantiza el derecho de audiencia de los interesados en el procedimiento administrativo, en relación con el artículo 12.2 de la Ley de Costas, que exige que deberán ser oídos en el expediente administrativo los propietarios colindantes y demás personas que acrediten la condición de interesados, exigencia reiterada también en el artículo 22.1 del Reglamento de Cotas, aprobado por R.D. 1471/1989, de 1 de diciembre, en relación con lo estipulado en el artículo 62.1 e) de la Ley 30/92; el segundo por haber aplicado la Sala de instancia indebidamente el artículo 4.5 de la Ley de Costas, en relación con los artículos 13.1 y 3 a 5 del mismo Texto Legal, así como la doctrina emanada de esta Sala y recogida en las Sentencias que se citan, ya que los terrenos deslindados no sólo habían perdido antes de la Ley de Costas de 1988 sus características como bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre, sino que, mediante actos propios e inequívocos de la propia Administración del Estado, habían sido afectados a fines y destinos completamente ajenos a los usos y fines que son propios de cualquier categoría demanial, lo cual lleva aparejado no sólo la degradación física de los bienes sino una desafectación de los mismos como dominio público marítimo-terrestre, ya que no cabe exigir una desafectación expresa de los bienes sobre hechos producidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, pues la misma no contempla su aplicación retroactiva y lo contrario implica una vulneración del principio de irretroactividad de las normas, y el hecho de que no aparezca acreditado que se hubiese tramitado un expediente específico de desafectación de los bienes tampoco quiere decir que no se hubiese realizado, puesto que, a partir del momento en que el Ayuntamiento de Pontevedra en el año 1960 cede su titularidad al Estado y éste los inscribe en el Registro de la Propiedad, hay que entender que los referidos bienes quedaron desafectados al uso propio e inherente del dominio público marítimo-terrestre y se destinan a la enseñanza pública como patrimoniales, resultando tal proceder ratificado por actos posteriores de la propia Administración, pero en el supuesto de que se considerase que no hubo desafectación, se trataría de un caso típico de concesión traslativa de domino, siendo todos los cambios producidos causa legal de extinción de las concesiones sin necesidad de la declaración expresa de caducidad, habiendo afectado el propio Estado los terrenos a un servicio público distinto, por lo que ha llevado a cabo una mutación demanial; el tercero por haber aplicado la sentencia recurrida indebidamente el artículo 63 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, y la jurisprudencia que lo interpreta, en relación con los artículos 53 y 115 de la misma Ley, ya que es una incoherencia que la Administración Central incluya en el deslinde marítimo-terrestre el terreno donde se ubica la Escuela de Magisterio, y después transfiera su titularidad a la Comunidad Autónoma, quien se los cedió, a su vez, a la Universidad de Vigo, habiéndolos éstas recibido con la legítima creencia de adquirir la titularidad dominical y plena disponibilidad de los mismos para destinarlos a la prestación de un servicio público legalmente encomendado, por lo que la Administración del Estado ha actuado desconociendo sus propios actos, por lo que el deslinde practicado tiene una finalidad distinta a la prevista legalmente para esta figura jurídica, y, finalmente, el cuarto por haber aplicado la sentencia recurrida indebidamente la jurisprudencia que interpreta la expresión "a perpetuidad" o "por plazo ilimitado" como forma de atribución de la propiedad que consta en la Orden Ministerial de concesión en 1942, pues la concesión en cuestión goza de las características de una concesión para la desecación de marismas, dado que se denominaba la finca relleno de Borrón, de manera que, al tratarse de terrenos que perdieron su condición demanial por estricta aplicación del título concesional y en la legislación que lo regula, no se está en ninguno de los supuestos que autorizan el deslinde de los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Cotas, sino que resultaría aplicable lo previsto en la Disposición Transitoria 2ª.2 de la actual Ley de Cotas, en la que se establece que los terrenos ganados al mar en propiedad o desecados en su ribera , en virtud de cláusula concesional, serán mantenidos en tal situación jurídica, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y también el acto impugnado y se declara la exclusión de los bienes de la Escuela de Formación del Profesorado o Escuela de Magisterio, pertenecientes a la Universidad de Vigo a los que se contrae el presente procedimiento, del deslinde administrativo, condenando a la Administración a estar y pasar por ello y a las costas de la casación.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición, lo que llevó a cabo el representante procesal de la entidad Unión Fenosa S.A. con fecha 14 de julio de 2003, alegando que en los terrenos en cuestión concurren las características para ser considerados como dominio público marítimo terrestre, pues, a pesar de las mutaciones de titularidad, cambio de uso y destino, siguen siendo de dominio público porque no se procedió a su desafectación expresa.

El Abogado del Estado formalizó por escrito su oposición al recurso de casación con fecha 22 de julio de 2003, aduciendo que no se está ante un supuesto de ausencia total de procedimiento por haberse seguido el establecido por la ley para llevar a cabo el deslinde conforme al artículo 11 y siguientes de su Reglamento, sin que la Universidad tuviese la condición de propietario colindante y sin que se le produjese indefensión material por haber podido comparecer como interesado y haber alegado y probado en el proceso judicial lo que a su derecho conviniera, siendo los terrenos deslindados demaniales desde la Orden de Obras Públicas de 21 de septiembre de 1942, sin que se haya producido desafectación, no siendo aplicable la normativa y jurisprudencia acerca de la desecación de marismas a las concesiones en precario y sin plazo limitado, como la presente, sin que, al llevar a cabo el deslinde, se haya producido desviación de poder, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación con imposición de costas a la recurrente.

El Letrado de la Junta de Galicia presentó escrito con fecha 1 de agosto de 2003, aduciendo que tenía impugnada en otro recurso contencioso-administrativo la misma Orden Ministerial aprobatoria del deslinde, por lo que se remitía a su escrito de interposición, solicitando que se dicte sentencia conforme a derecho, habiendo dejado transcurrir el plazo al efecto concedido para formalizar su oposición al recurso el Ayuntamiento de Marin, por lo que, mediante diligencia de ordenación, de fecha 15 de octubre de 2003, se declaró caducado su derecho a oponerse, lo que se notificó oportunamente a las partes, señalándose para votación y fallo de este recurso de casación el día 5 de mayo de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Alega la representación procesal de la Universidad recurrente que la Sala sentenciadora, al considerar que no se está ante un supuesto de nulidad radical ni de anulación por defectos formales causantes de indefensión, ha conculcado lo dispuesto en el artículo 105.c) de la Constitución, 12.2 de la Ley de Costas y 22.1 de su Reglamento, dado que la Universidad tenía, al menos, la condición de interesada en el expediente, al encontrarse en el terreno deslindado ubicada la Escuela de Magisterio, como centro propio de la Universidad de Vigo segregado de la de Santiago y cedido por la Junta de Galicia mediante Decreto 3/1990.

Esta cuestión, ya planteada en la instancia, fue perfectamente analizada y resuelta por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, a cuyos fundamentos jurídicos segundo, tercero y cuarto transcritos en los antecedentes segundo a cuarto de esta nuestra, nos remitimos expresamente.

En síntesis, el Tribunal a quo, cuya tesis nosotros hacemos nuestra por estar perfectamente construída, declara que en el procedimiento administrativo de deslinde no se ha producido vicio alguno de tal naturaleza que permita considerarlo como de ausencia total y absoluta del procedimiento, y por consiguiente no se está ante el supuesto contemplado en el artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre.

En cuanto al defecto formal por no haber sido oída la Universidad, a pesar de ser titular de la Escuela de Magisterio ubicada en el terreno deslindado, no cabe duda que tal audiencia no venía impuesta por ser propietario colindante, a que aluden los artículos 12.2 de la Ley de Costas y 22.1 de su Reglamento, sino que hubiera sido oída de haberse personado en el expediente en su calidad de interesada, lo que no hizo a pesar de haberse hecho las publicaciones previstas en el artículo 22.2 a) del Reglamento de Costas, pero, en cualquier caso, no se le ha causado indefensión material alguna debido a que en sede jurisdiccional ha podido alegar y probar lo que a sus derecho ha convenido, razones ambas por las que este primer motivo de casación no puede prosperar.

Antes de entrar a examinar los demás motivos de casación, relativos al fondo, es decir a la calificación del terreno, sobre el que se asienta la Escuela de Magisterio, como dominio público marítimo terrestre, es necesario recordar que esta Sala ha dictado Sentencia con fecha 30 de diciembre de 2003 (recurso de casación 1297/2000), en la que declaró no haber lugar a otro recurso de casación deducido por la Junta de Galicia contra idéntica Orden ministerial aprobatoria del mismo deslinde, en el que, entre otros motivos, se alegó uno igual al segundo que ahora invoca la Universidad recurrente, el que, como es lógico, habrá de recibir idéntica respuesta por no existir razón para cambiar de criterio.

Denuncia la representación procesal de la Universidad en su segundo motivo de casación la infracción por la sentencia recurrida de lo dispuesto en los artículos 4.5 de la Ley de Costas, en relación con los artículos 13.1 y 3 a 5 de la misma Ley, y la doctrina jurisprudencial que se cita, debido a que los terrenos deslindados habían perdido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 su características como bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre y la Administración del Estado realizó actos concluyentes demostrativos de la desafectación real de los mismos sin que por ello sea necesaria su desafectación expresa, como ahora exige la Ley de Costas aplicable sólo a partir de su entrada en vigor.

La tesis de la Universidad no es correcta porque admite, de acuerdo con lo declarado expresamente en la sentencia recurrida, que el 21 de septiembre de 1942 el Ministerio de Obras Públicas otorgó, al amparo de la Ley de Puertos de 1929, una concesión al Ayuntamiento de Pontevedra para ocupar una parcela de la zona de dominio público marítimo terrestre de la ría de Pontevedra a fín de construir un mercado de ganado, que no se llegó a edificar, por lo que aquél en 1960 hizo entrega al Estado de los terrenos, que en el año 1987 los transfirió a la Comunidad Autónoma, que, a su vez, los cedió a la Universidad de Vigo mediante Decreto 3/1990.

Pues bien, esas sucesivas entregas y cesiones no han sido las determinantes de la pérdida de las características naturales del terreno, sino que la causa de haberlas perdido habrá sido la ejecución de obras o su desecado, supuestos expresamente contemplados en los apartados 2 y 5 del artículo 4 de la Ley de Costas y 5.2 y 5 de su Reglamento, en cuyo caso los terrenos siguen perteneciendo al dominio público marítimo terrestre, lo que no supone retroactividad alguna de la Ley de Costas sino la aplicación estricta de lo establecido en dichos preceptos, dado que ninguna otra norma anterior a la vigente Ley de Costas permitía atribuir la propiedad de ese suelo, objeto en su día de concesión, a sus sucesivos tenedores, situación que la vigente Ley de Costas y su Reglamento han venido a aclarar, al calificar dichos terrenos como pertenecientes al dominio público marítimo terrestre, razón por la que el segundo motivo de casación tampoco puede prosperar.

En el tercer motivo de casación se asegura que la Sala sentenciadora ha conculcado lo dispuesto en los artículos 56, 63 y 115 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que no ha anulado el deslinde, aprobado por la Administración del Estado con manifiesta desviación de poder, dado que el procedimiento de deslinde no debió ser empleado respecto de unos bienes cedidos a la Universidad como Escuela de Magisterio.

El motivo carece manifiestamente de fundamento porque es un deber de la Administración del Estado practicar el oportuno deslinde cuando algún bien reúne las características previstas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, según establece el artículos 11 de la misma, y, en este caso, como hemos expresado al examinar y rechazar el segundo motivo de casación, la referida Escuela se alza sobre terrenos que reúnen las características señaladas en los apartados 2 y 5 del artículo 4 de la Ley de Costas.

Finalmente, se reprocha en el cuarto motivo de casación a la Sala de instancia que no haya respetado la doctrina jurisprudencial que interpreta las expresiones a perpetuidad o por tiempo ilimitado como forma de atribución de la propiedad, según consta en la Orden Ministerial de concesión de 1942.

En primer lugar, como acertadamente se apunta en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida, la Orden del Ministerio de Obras Públicas de 1942 no usa dichas expresiones sino que otorga la concesión en precario sin plazo limitado.

Aunque no hubiese diferencia, las concesiones otorgadas a perpetuidad o por plazo ilimitado no suponen de suyo la transmisión de la propiedad al concesionario, y así lo hemos declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de 8 de julio de 2002 -recurso de casación 5003/96-, 3 de junio de 2003 -recurso de casación 6412/97, 22 de septiembre de 2003 -recurso de casación 9416/97 y 30 de diciembre de 2003 -recurso de casación 1297/2000-, al expresar que es necesario conocer el significado y alcance del título concesional, otorgado a perpetuidad con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, a fin de decidir si se excluye expresa o implícitamente su desafectación o si su objeto no se limita a la desecación de los terrenos sino que contiene otra finalidad específica justificativa de la pervivencia de la concesión una vez efectuados esos trabajos.

Si en este caso los terrenos, sobre los que se alza la Escuela de Magisterio, se desecaron o se ganaron al mar, lo cierto es que no fue éste exclusivamente el destino o finalidad de la concesión sino que expresamente se vincularon primero a la construcción de un mercado para ganados, que no se levantó, y después a Centro de Formación del Profesorado, por lo que la relación concesional pervive y excluye la transformación del dominio público en privado.

En consecuencia, de acuerdo con lo establecido concordadamente en los apartados 2 y 5 del artículo 4 de la Ley de Cotas 22/1988, de 28 de julio, y la Disposición Transitoria 2ª.2 de esta misma Ley, los terrenos deslindados, objeto del pleito sustanciado en la instancia, pertenecen al dominio público marítimo-terrestre estatal por tratarse de terrenos desecados en la ribera del mar, que, además, no han sido expresa ni tácitamente desafectados, razón por la que el último motivo de casación esgrimido debe ser desestimado al igual que los anteriores.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación por ser desestimables todos los motivos alegados comporta la imposición de las costas procesales causadas a la recurrente, como establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar en cuantía, por el concepto de honorarios de abogado, a la cifra de quinientos euros para la entidad comparecida como recurrida Unión Fenosa S.A. y de mil euros para la Administración General del Estado, dada la actividad desplegada por las respectivas defensas al oponerse a dicho recurso, sin que la condena deba extenderse a las costas causadas por los recurridos Ayuntamiento de Marín y Junta de Galicia, dado que aquél dejó precluir el plazo para oponerse sin presentar escrito alguno y ésta se limitó a remitirse a su escrito de interposición de recuso de casación presentado en otro pleito.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional y sus Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena.