STS, 7 de Julio de 2003
| Ponente | D. Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2003:4765 |
| Número de Recurso | 5474/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 7 de Julio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Julio de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 5474/99, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Beatriz Ruano Casanova, en nombre y representación de doña Ana María , contra la sentencia, de fecha 18 de mayo de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 3449/96, en el que se impugnaba resolución de la Consellería de Sanidad y Consumo, de fecha 21 de junio de 1996, por la que se desestimaba recurso ordinario formulado contra acuerdo de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, de fecha 25 de abril de 1995, que denegaba la solicitud de autorización para la apertura de nueva oficina de farmacia en el municipio de Ayora. Han sido partes recurridas la Generalidad Valenciana, representada por Letrado de su Servicio Jurídico, y don Ángel Jesús y doña Yolanda , representados por el Procurador de los Tribunales don Juan Luis Pérez-Mulet y Suarez.
En el recurso contencioso administrativo núm. 3449/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se dictó sentencia, con fecha 18 de mayo de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "1 Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Ana María contra Resolución de la Consellería de Sanidad y Consumo de fecha 21 de Junio de 1996 por la que se desestimaba recurso ordinario formulado por el actor contra Acuerdo de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia de fecha 25 de Abril de 1995 que denegaba la autorización para la apertura de nueva Oficina de Farmacia en el Municipio de Ayora. 2) No efectuar expresa imposición de costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de doña Ana María , se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 29 de julio de 1999 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando dicho recurso, se case y anule la sentencia recurrida, por los motivos formulados, con lo demás que procedente en derecho.
El trámite de oposición al recurso fue evacuado:
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Por la representación procesal de la Generalidad Valenciana, por medio de escrito presentado el 16 de abril de 2001, en el que solicitaba sentencia desestimatoria que declarase conforme a Derecho la sentencia recurrida de la sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 18 de mayo de 1999.
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Por la representación procesal de don Ángel Jesús y doña Yolanda , mediante escrito presentado el 31 de diciembre de 2002, en el que solicita sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas al recurrente.
Por providencia de 28 de mayo de 2003, se señaló para votación y fallo el 1 de julio de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso- administrativo (LJCA, en adelante), se formula el primero de los motivos de casación, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, "al carecer ésta de toda exposición de razonamiento sobre la valoración de la prueba practicada en el expediente administrativo y en los autos de instancia".
En concreto, argumenta la representación procesal de la recurrente que el Tribunal de instancia no se refiere [en ningún sentido] a los siguientes medios de prueba: informe emitido por el Arquitecto Superior, don Luis Andrés (folios 66 al 88 del expediente); informe del Arquitecto Técnico municipal (folio 90 del expediente); informe o dictamen del Arquitecto Superior don Germán aportado a los autos de instancia; y expediente 28/83 del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia sobre traslado de oficina de farmacia instado por don Ángel Jesús , desde su anterior emplazamiento en la CALLE000 núm. NUM000 a la AVENIDA000 , esquina a CALLE001 , al amparo del artículo 7 del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril.
"Todas estas pruebas son acreditativas, con claridad y rotundamente [según la representación procesal de la recurrente], de la conformidad al ordenamiento jurídico aplicable, de la apertura de la oficina de farmacia solicitada".
El motivo de casación sucintamente expuesto se traduce, en realidad, en una queja por lo que la parte recurrente entiende como falta de motivación suficiente de la sentencia de instancia.
Parece, por ello procedente, recordar tanto la jurisprudencia de esta Sala como la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional en torno a la motivación de las sentencia, que es un requisito no sólo de carácter procesal sino también de índole constitucional:
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La motivación que la Constitución, la Ley y la jurisprudencia exigen, sólo puede entenderse cumplida, cuando se exponen las razones que motivan la resolución y esa exposición permite a la parte afectada conocer esas razones o motivos a fin de poder cuestionarlas o desvirtuarlas en el oportuno recurso, pues lo trascendente de la motivación es evitar la indefensión y ésta, ciertamente, se ocasiona cuando el Tribunal deniega o acepta una petición y la parte afectada no sabe cual ha sido la razón de su estimación o denegación.
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No tiene acceso a la casación el error de hecho en que hubiera podido incurrir la Sala de instancia al apreciar las pruebas, salvo que se alegue y demuestre que hubiese procedido ilógica o arbitrariamente, o conculcase, al hacerlo, principios generales del derecho o las reglas de la prueba tasada (SSTS de 11 de marzo, 28 de abril, 16 de mayo, 15 de julio, 23 de septiembre, 10 y 23 de octubre y 7 de noviembre de 1995, 23 y 27 de julio, 30 de septiembre y 30 de diciembre de 1996, 20 de enero, 23 de junio, 22 de noviembre, 9 y 16 de diciembre de 1997, 20 y 24 de enero, 14 y 23 de marzo, 14 y 25 de abril, 6 de junio, 19 de septiembre, 31 de octubre, 10 y 21 de noviembre y 28 de diciembre de 1998, 23 y 30 de enero de 1999). Si bien, nada impide al Tribunal de casación llevar a cabo una integración del factum cuando la sentencia de instancia omite y no entra a considerar datos suficientemente demostrados de constatada notoria influencia en el fallo, pues lo contrario impondría tolerar la vulneración del principio tutela judicial eficaz proclamado en los artículos 24.1 y 120.3 CE.
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La exigencia constitucional de la motivación de las sentencias, recogida en el articulo 120.3 en relación con el 24.1, de la Constitución, aparece justificada, sin más que subrayar los fines a cuyo logro tiende aquella, que ante todo aspira a hacer patente el sometimiento del Juez o Tribunal al imperio de la Ley y contribuye a lograr la convicción de las partes en el proceso sobre la justicia y la corrección de una decisión judicial, facilitando el control de la sentencia por los Tribunales Superiores, no menos que operando como garantía o elemento preventivo frente a la arbitrariedad.
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La amplitud de la motivación de las sentencia ha sido matizada por la doctrina del Tribunal Constitucional, indicando que no autoriza a exigir un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión a decidir, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuales han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquella (sentencias del Tribunal Constitucional 14/1991, 28/1994, 145/1995 y 32/1996, entre muchas otras). De manera expresa, el propio Tribunal Constitucional tiene dicho que «la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas» (Auto TC 307/1985, de 8 de mayo).
Ahora bien, el artículo 9.3 CE prohibe a todos los poderes públicos -por tanto, también a los Tribunales- actuar arbitrariamente. Y un Tribunal de justicia puede incurrir en arbitrariedad cuando prescinde -sin razonarlo de ninguna manera- de analizar aquella o aquellas pruebas que por sus características y por su directa relación con la cuestión debatida tendrían que haber sido analizadas de manera específica (Cfr. SSTS 8 de noviembre de 2000 y de 28 de marzo de 2003).
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Esta misma Sala ha declarado en Sentencia de 30 de enero de 1.998 (recurso 2086/1994) que las reglas relativas a la motivación, como son el artículo 120.3 de la Constitución, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, se incluyen en el campo de las normas reguladoras de la sentencia cuya infracción abre la vía del recurso de casación por el cauce procesal del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956 -en la actualidad artículo 88.1.c) LJCA-. Y, si bien la falta de razonamiento expreso sobre el contenido de un informe pericial no siempre es suficiente para considerar que la sentencia incurre en un defecto de motivación, sin embargo, los referidos preceptos exigen de manera imprescindible analizar las pruebas periciales practicadas en juicio, cuando son contradictorias, para comprobar cuál de las conclusiones aparece como más cierta y segura a fin de determinar la concurrencia o no de los requisitos a los que el artículo 3.1.b) del Real 909/1978 supedita la procedencia de la autorización para instalar una farmacia de "núcleo" (Cfr. STS de 26 de abril de 1.996, recurso 7616/1991). De manera que la sentencia que no expone el razonamiento sobre la valoración de las pruebas periciales, en tales circunstancias, incurre en un claro defecto de motivación porque, si bien el Tribunal debe apreciar la prueba pericial según las reglas de la sana crítica sin estar obligado a sujetarse al dictamen de los peritos (artículo 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881), es imprescindible que explique las razones que le llevan a aceptar o rechazar las conclusiones de la misma, y que, de lo contrario, impide revisar el juicio efectuado para estimar si el razonamiento empleado se ajusta a las reglas de la lógica y es coherente.
En el presente caso, la sentencia de instancia fundamenta su fallo en una doble consideración. De una parte, en que en la zona delimitada por la demandante [constituida por los barrios de "La Solana" y "Los Carriles"] no existe un núcleo de población diferenciado del resto [de la población de Ayora], pues los dos barrios están conectados con el resto de la población por varias calles que impide considerar que se trate de un acceso deficitario y aunque la instalación de una nueva Oficina de Farmacia pudiera atender a razones de proximidad, es ésta una circunstancia irrelevante. De otra, en que los habitantes no alcanzaba el mínimo exigido de 2.000 personas a tenor de lo que ha resultado probado, "sin que a efectos de alcanzar esa cifra su pueda adicionar a la población censada los trabajadores, estudiantes y otros visitantes porque se exige una cierta permanencia en la zona que haga previsible la necesidad de utilizar los servicios de la Farmacia, sin que por otra parte sea prueba siquiera de tal alegación la mera aportación de certificado del Instituto que acredite más de 500 alumnos matriculados, porque entre otras razones no se distingue cuantos de ellos residan fuera de los barrios que han de integrar el núcleo".
Pues bien, a la vista de tal fundamentación no puede decirse que la sentencia recurrida no haga explícita las razones de su fallo (inexistencia de núcleo y de habitantes suficientes), pero teniendo en cuenta su propia razón de decidir, la presencia de pruebas periciales contradictorias en sus conclusiones y la jurisprudencia de esta Sala resultaba, en este caso, necesaria una referencia concreta a dicha prueba relativa a la conexión de los barrios con el resto de la población y a la distancia de las oficinas de farmacias instaladas. Y ello es así porque, según la doctrina de esta Sala, no toda conexión es suficiente para descartar la condición de núcleo de una determinada zona y, sobre todo, porque la proximidad no es una circunstancia irrelevante. Al contrario, la norma de que se trata, el artículo 3.1.b) del Real Decreto, en la forma como es interpretada por la más reciente jurisprudencia, garantiza a la población una cierta proximidad a la oficina de farmacia instalada, de manera que cuando la distancia de ésta al núcleo de población es excesiva y ello representa una singular incomodidad en el acceso a la prestación del servicio farmacéutico aparece justificado el otorgamiento de la autorización prevista en dicho precepto reglamentario.
Ha de concluirse, por tanto, que en el presente caso la motivación de la sentencia resulta insuficiente y por ello ha de acogerse el motivo de que se trata con el efecto previsto en el artículo 95.1. c) y d) LJAC. Esto es, sin examinar los restantes motivos ha de anularse la sentencia y resolverse lo procedente dentro de los términos en que aparece planteado el debate procesal, que no es otro que la determinación, sobre la base de las pruebas obrantes, de si concurren o no los requisitos establecidos en el reiterado artículo 3.1.b) del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, para la apertura de una oficina de farmacia, tanto en lo que se refiere a la presencia de un "núcleo" como a la suficiencia de los habitantes que se beneficiarían con la apertura de la oficina de farmacia solicitada.
En cuanto a la relevancia de la zona delimitada por la recurrente como "núcleo" de su pretendida oficina de farmacia -los barrios de "La Solana" y "Los Carriles"- la cuestión a dilucidar se reduce a determinar si los enlaces con el resto de la población de Ayora permiten a sus habitantes un acceso a las oficinas instaladas en la Plaza Mayor y Avenida de República Argentina sin especial riesgo o incomodidad.
A este respecto, se advierte la existencia en autos de dictámenes periciales contradictorios en sus conclusiones; pero, en realidad, éstas constituyen, más bien, la valoración que corresponde efectuar al Tribunal respecto a la proyección o aplicación de un concepto jurídico indeterminado, como es el de "núcleo farmacéutico", a los datos fácticos que tales dictámenes reconocen. Y vistos así los dictámenes en su conjunto, además de la prueba documental, especialmente gráfica, también obrante en autos, puede entenderse que la conexión de los barrios considerados con el resto de la población donde se ubicaban las oficinas de farmacia ya instaladas se producía en tres puntos: N-330, al Este, las calles que confluyen en la plaza Los Olmos que se prolonga por denominada calle Empedrá, en el centro; y la calle las Cruces/República Argentina, al Oeste.
Pero resulta que las características urbanísticas y de viabilidad de dichos accesos que derivan de las pruebas examinadas no pueden considerarse de entidad suficiente como para apreciar en ellos un obstáculo, un especial riesgo o singular difícultad para el acceso al servicio farmacéutico. Se trata, en realidad de vías urbanizadas y pavimentadas con aceras, sin que se acredite una distancia excesiva entre el pretendido núcleo y las farmacias instaladas, y sin que tenga suficiente relevancia el que en el acceso Oeste la calle sea de un sólo sentido y el que, en el acceso central, la calle Empedrá sea peatonal y la calle Trinquete tenga una anchura de calzada de 2, 50 metros y aceras de 0, 40 metros. Son, en realidad, accesos perfectamente practicables en condiciones normales de accesibilidad y suficientes que excluyen la aplicación de la noción del núcleo elaborada por la jurisprudencia de esta Sala en torno al artículo 3.1.b) del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril.
Faltando el primero de los requisitos contemplados en dicho precepto reglamentario para la apertura de nueva oficina de farmacia resulta innecesario considerar si concurría o no la población de, al menos 2.000 habitantes; pues, en cualquier caso, la ausencia de "núcleo" impide considerar procedente la autorización administrativa de que se trata.
No obstante, tampoco parece que concurra la exigencia de población suficiente. En efecto, aunque las cifras manejadas para toda la zona designada están en torno a los 2000 habitantes (2041 ó 1947) resulta claro que no serían computables aquellos que están próximos a la Plaza Los Olmos y calle República Argentina, ya que por su proximidad y facilidad de acceso a las oficinas de farmacia ya instaladas no verían sustancialmente mejorada la prestación del servicio con la instalación de la nueva oficina de farmacia. Y por pocos que fueran tales habitantes, excluidos del cómputo, no se llegaría a la cifra de los 2000 habitantes.
Las razones expuestas justifican que, después de casada la sentencia recurrida, se desestime, no obstante, la demanda formulada en la instancia y se confirmen los actos administrativos por ser ajustados a Derecho, sin que se aprecien circunstancias para una especial imposición de las costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que acogiendo el primero de los motivos de casación, sin necesidad de examinar los restantes, debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por doña Ana María , contra la sentencia, de fecha 18 de mayo de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 3449/96. Y, casando y anulando dicha sentencia, al resolver lo procedente dentro de los términos del debate procesal, debemos, sin embargo, desestimar y desestimamos la demanda formulada por doña Ana María contra resolución de la Consellería de Sanidad y Consumo de fecha 21 de junio de 1996 por la que se desestimaba el recurso ordinario formulado contra acuerdo del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia de 25 de abril de 1995 que denegó la autorización para la apertura de nueva oficina de farmacia en el municipio de Ayora; actos administrativos que, por ser ajustados a Derecho confirmamos. No efectuamos expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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