STS, 26 de Junio de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 26 Junio 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Junio de dos mil siete.
Visto el recurso de casación nº 9002/03/03, interpuesto por el Procurador Sr. De Juanas Blanco, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia dictada en fecha 28 de Mayo de 2003, y en su recurso nº 452/99, por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sobre impugnación de la Ordenanza Municipal de "Conservación, Rehabilitación y Estado Ruinoso de las Edificaciones", siendo parte recurrida D. Darío, representado por la Procuradora Sra. Montero Correal. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 2ª) dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Madrid se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 21 de Octubre de 2003 ; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 4 de Diciembre de 2003, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casación la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 12 de Julio de 2005, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (D. Darío ) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 14 de Octubre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 8 de Mayo de 2007, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de Junio de 2007, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,
Se impugna en este recurso de casación nº 9002/03 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 2ª) dictó en fecha 28 de Mayo de 2003 y en su recurso contencioso administrativo nº 452/99, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Darío contra los artículos 25 a 32 de la Ordenanza del Ayuntamiento de Madrid sobre "Conservación, Rehabilitación y Estado Ruinoso de las Edificaciones" aprobada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 28 de Enero de 1999.
Tales preceptos de la Ordenanza regulan la Inspección Técnica de Edificios, y fueron impugnados por el Sr. Darío en cuanto la obligación que en ellos se impone a los propietarios carece de respaldo legal; en cuanto que existe competencia municipal en la exigencia del deber de conservación que todo propietario tiene respecto de sus edificios, pero no en la forma en que la Ordenanza lo hace; en cuanto se deja en manos de personas no funcionarios la calificación de los edificios como "aptos" o "no aptos", cuyo dictamen es inapelable y, finalmente, en cuanto carece de base legal la obligatoriedad del pago de honorarios al profesional que realice la inspección.
La Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo, y anuló los artículos 25 a 32 de la Ordenanza por contravenir el principio de legalidad y de jerarquía normativa.
Razonó la Sala de instancia que la obligación impuesta en la Ordenanza a los propietarios representa una carga respecto del derecho de propiedad que afecta al contenido esencial del mismo, tanto respecto a la forma como a los plazos en que ha de realizarse la inspección. A) Respecto a la forma, porque queda al arbitrio de los propietarios la acreditación del cumplimiento o incumplimiento del deber de conservación, que sólo a la Administración pública le está encomendado constatar, y porque los propietarios han de satisfacer a aquéllos unos honorarios que suponen una merma del derecho de propiedad no amparada en una Ley. B) Respecto de los plazos, porque el señalamiento de estos afecta o puede afectar al principio de igualdad, toda vez que sin la existencia de una ley general cada municipio tendría libertad para establecer los plazos que estime oportunos, con mayor intensidad de gravamen en aquellos municipios que establecieran plazos más cortos entre inspecciones.
Sigue diciendo la sentencia impugnada que el artículo 26 de la Ordenanza infringe el principio de igualdad al eximir de la obligación a las personas jurídico-públicas, representaciones diplomáticas y organismos internacionales; que los artículos 29, 30 y 31 son preceptos secundarios o instrumentales que sólo serían válidos si lo fuera la obligación principal y que el artículo 32 infringe de plano los principios de legalidad y tipicidad establecidos en el artículo 25 de la C.E ., al establecer un sistema sancionatorio para el caso de incumplimiento sin Ley previa que lo autorice, como tampoco lo hay para el establecimiento de multas coercitivas.
Contra esa sentencia ha formulado recurso de casación el Ayuntamiento de Madrid, en el que esgrime tres motivos de impugnación, que estudiaremos a continuación.
Aunque expuesto en último lugar, hemos de estudiar con preferencia el tercero, en cuanto se expone al amparo del artículo 88-1-c) de la L.J. 29/98, alegándose que la sentencia impugnada ha incurrido en incongruencia interna y "extrapetita", con infracción de los artículos 33.1 y 2 y 67.1 de la L.J .
Este motivo debe ser rechazado.
El Ayuntamiento recurrente achaca incongruencia a la sentencia impugnada porque dice que afirma, por una parte, que sobre un sujeto pesa una obligación legal, y concluye, por otra, que corresponde acreditar el cumplimiento o incumplimiento de la misma a la Administración pública; o que no es congruente admitir que la Ley confiere a la Administración la potestad de ejecución subsidiaria sin que ello afecte al núcleo esencial del derecho de propiedad y concluir que la regulación de la Ordenanza impugnada lo transgrede de tal modo que se infringe el principio de reserva de ley. Y otros ejemplos de esta naturaleza.
Sin embargo, esto no es ninguna incongruencia. El Ayuntamiento muestra aquí un desacuerdo intelectual con los razonamientos del Tribunal de instancia, y muestra lo que en su opinión son contradicciones internas en el argumentario de la sentencia, pero que, en el sentir de la Sala de instancia, son precisamente razones hábiles para estimar el recurso contencioso administrativo.
Este desacuerdo intelectual es cosa totalmente distinta a la incongruencia. La sentencia habrá acertado o errado en los razonamientos que utiliza, pero ni ha dejado de resolver pretensión alguna ni ha utilizado argumentos incoherentes.
En el primer motivo se alega la infracción de los principios constitucionales de legalidad y jerarquía normativa contemplados en los artículos 9.3, 14 y 25, en relación con los artículos 33, 53.1, 103 y 137 de la C.E .
Este motivo debe ser estimado. Aquellos principios y estos preceptos no son infringidos por la Ordenanza impugnada (salvo en lo que después se dirá), porque ésta tiene su cobertura en los artículos 181 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y 19.1 de la Ley 6/98, de 13 de Abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones, que impone a los propietarios el deber de conservar los edificios de su propiedad en las debidas condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos.
La regulación legal del deber no contempla la forma concreta de su imposición, (véanse los artículos citados), pues el único precepto que la regula es de naturaleza reglamentaria (artículo 10.3 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de Junio de 1978 ), y remite a un expediente sancionador, con imposición de multa y posible ejecución subsidiaria.
Resulta claro que la Ordenanza, (en general, los Reglamentos) no podrían agravar el deber de conservación, porque ello afectaría al contenido esencial del derecho de propiedad.
En consecuencia, este es el deber primario y sustancial impuesto por la Ley, pero este deber incluye también el deber accesorio de demostrar su cumplimiento, pues, en efecto, cuando se trata de deberes de resultado, el deber accesorio es inherente al primero. Y la forma y modo en que el propietario demuestra que lo cumple no está regulado en la Ley, ni es necesario, porque constituyen, en todo caso, aspectos accesorios que no afectan al contenido esencial del derecho de propiedad, pues el derecho de propiedad sobre el edificio es el mismo antes y después de la vigencia de la Ordenanza que aquí se discute, y que se limitó a imponer el deber accesorio de demostración del cumplimiento de un deber principal, el de conservación.
Existiendo este último en la Ley, el Ayuntamiento está habilitado para regular mediante Ordenanza ese otro deber instrumental o formal, que puede incluir, como hace la Ordenanza que se impugna, el de pasar una inspección técnica (artículo 25 ) y el de acreditarla ante el Ayuntamiento mediante la presentación de copia del formulario de inspección (artículo 31 ).
No sólo eso. El deber de conservación es una manifestación inequívoca de la función social que tiene el derecho de propiedad urbanística (artículo 33.2 de la C.E .) porque las razones de seguridad y de salubridad, e incluso de ornato público, son valores sociales indudables, y puede decirse por ello que la acreditación del cumplimiento del deber de conservación deriva naturalmente de aquella función social.
Frente a estas consideraciones (que avalan la conformidad a Derecho de la Ordenanza impugnada) ni puede decirse que ésta deja al arbitrio de los profesionales la acreditación del cumplimiento o incumplimiento del deber de conservación (pues la Ordenanza no limita en absoluto la posterior posible intervención de los técnicos municipales [artículo 31.2 ], y ello, pese al tenor literal del precepto, tanto si el resultado de la inspección es desfavorable como si es favorable), ni puede afirmarse que de esta forma se posibilitan atentados al principio de igualdad si cada municipio establece los plazos que crea oportunos para las inspecciones (porque, siendo igual el deber de conservación en todos los municipios, las diferencias en la regulación del deber instrumental de acreditación no atentan al principio de igualdad).
Al ser legales los preceptos de la Ordenanza que imponen el deber (artículos 25, 26.1, 27 y 28 ) lo son también los artículos 29, 30 y 31, preceptos de una indudable naturaleza complementaria.
Por lo demás, no puede hablarse, a propósito del artículo 32 de la Ordenanza, de infracción del principio de legalidad en materia sancionadora, por la simple razón de que tal precepto no regula infracción y sanción alguna, sino multas coercitivas, lo que es distinto. (Por cierto, en la actualidad el problema de la cobertura legal de las infracciones y sanciones en el ámbito local está resuelto a partir de la Ley 57/2003, de 16 de Diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que introdujo los artículos 139, 140 y 141 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985, comprensivos de su Título XI ).
Repetimos, el artículo 32 de la Ordenanza para nada se refiere a infracciones y sanciones.
Sin embargo, la Ordenanza resulta disconforme a Derecho en dos extremos, que examinaremos a continuación.
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El artículo 26.2 exime de la obligación de pasar la inspección técnica a las personas jurídicaspúblicas, a las representaciones diplomáticas y los organismos internacionales.
Esta exención infringe el principio de igualdad (artículo 14 de la C.E .) ya que las personas jurídicopúblicas, las representaciones diplomáticas y los organismos internacionales no están exceptuados del deber de conservación (artículo 19.1 de la Ley 6/98 ), y ni el Preámbulo de la Ordenanza aclara ni se descubre cuál es la razón de esta exención. Desde luego, no puede ser la de que estos organismos pueden contar con técnicos propios que vigilen el estado de los edificios, ya que ello no es privativo de las personas jurídico- públicas y además la Ordenanza no prohibe en absoluto que la inspección la lleven a cabo los técnicos propios (artículo 27 ). Lo que carece de justificación es que, con o sin técnicos propios, se exima de una obligación general y accesoria del deber de conservación, a ciertas personas jurídicas de naturaleza pública que resultan ser propietarias de edificios; siendo así, por lo demás, que las personas jurídico-públicas no tienen reconocida ninguna exención en el ámbito urbanístico (v.g. obligación de conservación, necesidad de licencias, contribución a los gastos de urbanización, sometimiento a técnicas de equidistribución, posible ruina de los edificios, etc).
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El artículo 32, números 1 y 2, de la Ordenanza impugnada prevé un sistema de multas coercitivas como forma de ejecución de las ordenes de realización de las inspecciones (hasta tres multas de 75.000 pesetas cada una).
Este sistema de multas coercitivas carece de apoyatura legal, exigida en el artículo 99.1 de la Ley 30/92, a cuyo tenor sólo podrán imponerse "cuando lo autoricen las leyes y en la forma y cuantía que estas determinen".
Ninguna Ley autoriza la imposición de multas coercitivas a propósito del cumplimiento del deber de conservación ni, mucho menos, a propósito del deber accesorio de su acreditación.
Por ello, debemos anular ese extremo del artículo 32 de la Ordenanza.
El Preámbulo de ésta, a fin de apoyar su afirmación de que las multas coercitivas (a diferencia de las sanciones) no necesitan la apoyatura de una Ley, llama en su ayuda a la sentencia del Tribunal Constitucional 239/1988, de 14 de Diciembre (recurso de amparo nº 609/1987, B.O.E. 11/89, de 13 de Enero). Sin embargo, tal sentencia no dice lo que se le atribuye: no dice que las multas coercitivas no estén sometidas a la reserva de ley, sino sólo que, al no ser sanciones, esa reserva no forma parte del principio de legalidad protegido en el artículo 25.1 de la C.E ., y no puede por ello fundar un recurso de amparo, lo que es distinto. Por ello concluye esa sentencia diciendo que "consecuentemente, el planteamiento de la suficiente cobertura legal en relación con las multas coercitivas, como respecto a los demás medios de ejecución forzosa del art. 104 LPA, es únicamente reconducible al ámbito de la sumisión de la Administración a la ley en el marco del general del principio de legalidad proclamado ciertamente en los arts. 9.3 y 103 CE, pero sin el carácter de un correlativo derecho fundamental susceptible de amparo, y como tal únicamente residenciable en sede judicial ante los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a la función revisora que les atribuye el art. 106 CE ".
Hay, por lo tanto, reservas de ley distintas a las del artículo 25.1 de la C.E . y que no tienen dimensión de amparo constitucional, pero cuya infracción acarrea la nulidad de la disposición.
Que es lo que ocurre en este caso.
Respecto del segundo motivo de casación, (que sigue siendo hábil para los extremos puntuales en que esta sentencia ha anunciado la estimación del recurso contencioso administrativo), no puede ser estimado, porque:
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- El artículo 26 de la Ordenanza, conforme a lo dicho, sí infringe el principio de igualdad.
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- El artículo 32 (multas coercitivas) infringe la reserva de ley del artículo 99 de la Ley 30/92, y no puede encontrar apoyo legal ni en los artículos 40.2 y 49.2) de la Ley Autonómica de Madrid 4/84, de 10 de Febrero, ni en el artículo 59 del Real Decreto-Legislativo 781/1986, de 18 de Abril (en realidad, Disposición Adicional Unica de la Ley 11/99, de 21 de Abril ) y ello porque todas esas disposiciones se refieren a infracciones y sanciones, lo que es distinto al caso de las multas coercitivas. Que es también la razón por la cual resulta inaplicable la sentencia de este Tribunal Supremo de 29 de Septiembre de 2003 .
(Y obsérvese un dato importante, y es que la posterior Ley 57/2003, de 16 de Diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que ha resuelto el problema de la reserva de ley para la potestad sancionadora de la Administración Local [artículos 139 a 141 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, de Bases de Régimen Local ], no ha hecho lo mismo con la reserva de ley en materia de multas coercitivas, lo que quizá pueda ser tenido como una decisión deliberada del Poder Legislativo).
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J. 29/98 ) y no existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia. Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación nº 9002/03 interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Madrid (Sección 2ª) en fecha 28 de Mayo de 2003 y en su recurso contencioso administrativo 452/99, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 452/99 interpuesto por D. Darío contra los artículos 25 a 32 de la Ordenanza del Ayuntamiento de Madrid sobre "Conservación, Rehabilitación y Estado Ruinoso de las Edificaciones", aprobada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 28 de Enero de 1999, y declaramos que su artículo 26.2 (en cuando exime de la obligación de pasar inspección técnica a las personas jurídico-públicas, las representaciones diplomáticas y los organismos internacionales) y su artículo 32, números 1 y 2, (en cuanto establecen multas coercitivas), son disconformes a Derecho y los anulamos en esos extremos.
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- Desestimamos en lo demás el recurso contencioso administrativo nº 452/99.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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