Derecho de propiedad y ordenanzas locales: precisiones actuales sobre el fundamento, alcance e intensidad de las normas locales en esta materia
| Autor | Julia Ortega Bernardo |
| Cargo | Profesora Contratada Doctora, Acreditada como profesora Titular. Área de Derecho administrativo. Facultad de Derecho. UAM |
| Páginas | 261-283 |
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Las Ordenanzas locales inciden muy a menudo en las situaciones jurídico-subjetivas de carácter patrimonial de las personas. Son muy ilustrativos los datos empíricos. Entre las normas que aprueban los Gobiernos locales son habituales las Ordenanzas que establecen regulaciones que afectan a la propiedad inmobiliaria, como es el caso de las Ordenanzas sobre determinados usos del suelo o sobre las condiciones de la edificación, las Ordenanzas en materia de medio ambiente (por ejemplo, en sectores relativos a la protección contra la contaminación acústica o la producida por los olores, y en el ámbito de la gestión de los residuos), y aquellas aprobadas para promover la eficiencia energética o el uso de determinadas energías renovables, como la solar. También son frecuentes las Ordenanzas sobre bienes semovientes, por ejemplo las Ordenanzas sobre la protección de animales domésticos, o sobre concretos animales peligrosos1. Igualmente afectan al derecho de propiedad muchos de los preceptos contenidos en las Ordenanzas que desde hace más de una década se han venido aprobando en materia de convivencia ciudadana, y, por supuesto, se incide en este derecho cuando se aprueba cualquier norma local que regule los usos concedidos sobre el dominio público municipal, cuyo aprovechamiento en sí constituye objeto de apropiación privada, susceptible por ello mismo de protección constitucional2.
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La explicación a la abundancia de supuestos en los que las normas locales afectan a este derecho fundamental3se podría encontrar, en principio, en la amplitud con la que se concibe el ámbito de protección garantizado constitucionalmente de este derecho. El extenso concepto legal de expropiación forzosa ha influido decisivamente en que resulten muy diversas las posiciones jurídico patrimoniales consideradas tales por ser susceptibles de resultar objeto de privación4, y, por lo tanto, menos gravosamente, de regulación por los poderes públicos.
Junto con el diverso y amplio objeto susceptible de integrarse en el ámbito de protección del derecho de propiedad, la frecuente injerencia de las Entidades locales en este derecho también se explica teniendo en cuenta los fines que estas organizaciones jurídicopúblicas están llamadas a satisfacer. Los Gobiernos locales adoptan regulaciones que inciden en las posiciones jurídico-patrimoniales garantizadas por cuanto resultan ser de su competencia materias que sirven para justificar restricciones al derecho de propiedad privada. Pueden afectar normativamente a este derecho en la medida que inciden en el ámbito de la propiedad intereses generales dignos de tutela que se sitúan dentro de su ámbito competencial5. Como puso de manifiesto la STC 37/1987, FJ 9, relativa a la Ley de reforma agraria andaluza, los intereses generales que imponen una delimitación específica de su contenido son los que permiten establecer las limitaciones y deberes inherentes a la función social de cada tipo de propiedad. El establecimiento de tales límites resulta ser, por tanto, competencia de la organización a la que le corresponda la tutela de tales intereses. La citada sentencia se refería exclusivamente a la distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, pero el criterio es igualmente extrapolable a la intervención de las Entidades locales.
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La incidencia de las regulaciones locales sobre este ámbito se debe, por tanto, a la necesidad de que la función social se configure también a nivel local, atendiendo a los diferentes intereses colectivos que han de ser tutelados por las Entidades locales –art. 25 Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de las bases de régimen local (en adelante LRBRL)–: así, entre otros, seguridad en lugares públicos, ordenación del tráfico, protección civil, prevención y extinción de incendios, protección del medio ambiente, defensa de usuarios y consumidores, protección de la salubridad pública; y en la medida que la prestación de servicios públicos (ex art. 26 LRBRL), por ejemplo, alumbrado público, recogida y tratamiento de residuos, sirve igualmente a intereses colectivos o generales que interfieren necesariamente o condicionan el ejercicio de este derecho. Es imposible, por tanto, no identificar en este tipo de materias de competencia local (muchas de ellas configuradas como estrictos fines: “protección del medio ambiente”, “protección de la salubridad pública”) valores de interés social que en su mayoría servirían para justificar la imposición de límites y restricciones a las posiciones jurídico-patrimoniales de los ciudadanos. En este sentido, la potestad reglamentaria de los Gobiernos locales, atribuida expresamente en la esfera de sus competencias por el art. 4.a) LRBRL, e inherente a la autonomía local garantizada constitucionalmente (art. 137 CE)6, contribuye a conformar la vertiente institucional del derecho de propiedad, tal y como ha sido definida en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional7. Siendo esto así, el freno, desde un punto de vista tanto cuantitativo como cualitativo, a la regulación local con incidencia en este derecho se deriva de las propias garantías inherentes a cualquier derecho fundamental (art. 53.1 CE): por un lado, del dato de que su regulación esté sometida a reserva de ley y, de otro, que deba de respetar su contenido esencial. Esto último se traduce en la exigencia, en conformidad con una imperante interpretación jurídico-constitucional,
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de que los límites (expresos o inmanentes) a estos derechos se encuentren previamente reconocidos en la propia Constitución y de que asimismo las restricciones que con base en los mismos se impongan, deban de resultar en todo caso proporcionadas8.
En el supuesto del derecho de propiedad la exigencia jurídico-constitucional de que la intervención normativa local esté sometida, como en los demás casos que se afecta a derechos y libertades fundamentales, a la reserva de ley (art. 53.1 CE), está atemperado por la flexibilización que de tal reserva se predica en estos ámbitos (por todas, la STC 37/1987, FJ 3), en comparación con los espacios que pueden corresponder a los reglamentos en la regulación de otros derechos fundamentales. Se afirma así, por la doctrina9, que la imposibilidad de regular en una ley el alcance concreto de las diversas intervenciones públicas sobre el derecho de propiedad y la aplicación de éstas a cada una de las situaciones posibles provoca que no haya más remedio que las leyes tengan que encomendarle a la Administración la concreción y aplicación ad casum de la función social. Esto explicaría asimismo la mayor incidencia de la potestad reglamentaria, y por ende, del poder normativo local sobre estos derechos, que además resultan ser de configuración legal.
Los principios o valores que sirven como fin justificativo que permite imponer límites al haz de facultades –de uso, disfrute y disposición– que comprende la vertiente subjetiva del derecho de propiedad (así en la STC 37/1987, FJ 2) son valores y principios constitucionales, y es la norma legal quien explícitamente los declara como expresión y fundamento de
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la vinculación social de la propiedad10. En este punto, aparece como evidente que es la ley quien delimita el contenido de la propiedad cuando declara los fines de interés general que impelen a que la propiedad cumpla una función social, aunque puede hacerlo con mayor o menor concreción, y permitir una mayor pormenorización a través del reglamento.
La cláusula, incluida en el apartado 2 del art. 33 CE, en virtud de la cual el derecho de propiedad se delimita “de acuerdo con las leyes” (art. 33.2 CE) ha permitido que la jurisprudencia constitucional se pronunciara tradicionalmente a favor de la remisión a la potestad reglamentaria para completar la regulación legal (STS 37/1987, FJ 3)11, excluyendo simplemente la regulación por medio de reglamentos independientes12.
Esta interpretación constitucional, avalada por la jurisprudencia del TC, se entiende mejor si se atiende a la concepción estatutaria de la propiedad inmobiliaria13que, con el beneplácito de la doctrina jurídico-administrativa española se introdujo en nuestro ordenamiento jurídico con la Ley del Suelo de 195614. A partir de ella se instaura una concepción, conforme a la que resulta determinante que la ley regule exclusivamente de modo genérico
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y abstracto los derechos y deberes que definen la propiedad, de manera que los concretos deberes y facultades que se ejercen en cada momento han de...
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