Una cuestión inconclusa: la cobertura ante la contingencia del desempleo en el trabajo agrario
| Autor | Javier Hierro Hierro |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Extremadura |
| Páginas | 25-112 |
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CAPÍTULO II. UNA CUESTIÓN INCONCLUSA:
LA COBERTURA ANTE LA CONTINGENCIA DEL
DESEMPLEO EN EL TRABAJO AGRARIO
Javier Hierro Hierro
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad S ocial
Universidad de Extremadura
1. UNA MIRADA CON PERSPECTIVA HISTÓRICA DE LA PROTECCIÓN
POR DESEMPLEO DE LAS PERSONAS OCUPADAS EN FAENAS AGRARIAS
1.1. Una técnica diferente: la absorción de mano de obra mediante la
ocupación (mayoritariamente) pública como medida prioritaria a las
rentas sustitutivas de salarios
a. Aproximación a sus orígenes: entre las funciones de las Hermandades
Sindicales del Campo
Es preciso remontarse a mediados del siglo XX, a la etapa de los seguros
sociales en España para encontrar los elementos en los que cimentar la falta
de cobertura económica frente al ‘paro forzoso’ en el sector de la agricultura,
la ganadería y la silvicultura16.
16 Destáquese que la primera regulación del seguro de paro forzoso se halla en el Real Decreto de
18 de marzo de 1919 (Gaceta de Madrid, núm. 78, de 19 marzo), en el que se dispone que el Estado sub-
vencionará “con una cantidad igual al importe de las primas efectivas que recauden a las Sociedades
mutuas obreras que tengan por único y exclusivo objeto el seguro del paro forzoso […]”.
Sin embargo, como era usual en aquellos momentos, su ámbito subjetivo en modo alguno daba
cabida a las personas empleadas en el sector agrario, lo que en buena medida hacía que la aplicación
de la norma fuera meramente simbólica.
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Se reseña en este plano la Orden de 23 de marzo de 1945, por la que se esta-
blecen las normas que habrían de regir la estructura interna y funciones de las
Hermandades Sindicales del Campo17. Entre las competencias que se atribu-
yen a estas instituciones destaca, sobre cualquier otra y en lo que interesa al
presente trabajo, su contribución a la lucha contra el paro forzoso y sus con-
secuencias, “no tanto otorgando subsidios cuanto montando, por sí o en cola-
boración con otros Organismos y Autoridades, Establecimientos o Servicios
complementarios de acción intermitente que permitan en un momento dado
mayor absorción de mano de obra (repoblación forestal, caminos, roturacio-
nes, artesanía, etc.)” (artículo 22.h de la Orden de 23 de marzo de 1945).
Traslada así desde sus orígenes una losofía clara y contundente, la apuesta
decidida por las políticas activas de empleo de las personas empleadas en el
campo frente a las políticas pasivas o sustitutivas de renta.
Ninguna justicación para ello es contemplada en el texto de desarrollo. Un
breve preámbulo al texto articulado deja cualquier aseveración o tesis como
posible. Sin embargo, se puede argüir que las tradicionales características del
sector (baja rentabilidad, dispersión geográca, dicultades organizativas y
procedimentales, temporalidad, mano de obra sobredimensionada…) funda-
mentan la opción elegida y no otras.
Esta tendencia fue mantenida a lo largo de los años con el acompañamiento
perpetuo de la subvención pública para la mejora de las infraestructuras y los
servicios municipales, en sus distintas denominaciones y modalidades18, lo
que muestra de manera más que evidente la convicción de sus doctrinarios
por su reconocimiento y valía (o tal vez identican esta como única medida
posible ante los elementos denidores tan propios del sector)19.
Como ha indicado el Profesor Alonso Olea, el Seguro de Desempleo fue constituido, “en buena parte,
[como] un régimen de seguridad de trabajadores industriales”, cfr. ALONSO OLEA, M.: “El Seguro
Nacional de Desempleo. (Un comentario a la Le y de 22 de julio de 1961)”, Revista Iberoamericana de
Seguridad Social, núm. 6, 1961, p. 8.
17 Cfr. BOE 27 marzo.
18 Cfr. de manera detallada sobre estos aspectos, HIERRO HIERRO, F. J.: “De las Bolsas de
Trabajo Agrario (pasando por el Plan de Empleo Comunitario y por el Plan de Empleo Rural –PER–)
al Programa de Fomento de Empleo Agrario (PFEA): Un sistema anquilosado necesitado de ajustes”,
cit., pp. 105 y ss.
19 Y ello a pesar de que tiempo atrás, como expresamente se recogía en alguno de los textos norma-
tivos que jaban esas singulares políticas activas de empleo, “la especial condición de las tareas agrarias
hace que los obreros dedicados a ellas no tengan, en el ejercicio de su trabajo, la misma seguridad que la
de otros ocios; y este paro forzoso, que coloca al jornalero en durísimas alternativas económicas, es una
de las razones que más contribuyen a su malestar y más perturban la vida normal en aquellas regiones
donde la labor del campo constituye la mayor riqueza” (Exposición de Motivos del Real Decreto de 12 de
junio de 1919, por el que se constituyeron Bolsas de Trabajo en las Cámaras Agrícolas).
27Una Cuestión Inconclusa: La Cobertura ante la Contingencia del Desempleo en el Trabajo Agrario
Ello supuso, en denitiva, que quienes se ocupaban de las actividades agra-
rias se vieran desprovistas de la protección frente al desempleo, a diferencia
de quienes se empleaban en los sectores de la industria o los servicios que de
modo progresivo encontraban acomodo en las normas reguladoras del seguro
de paro forzoso20.
b. Inercia asumida durante la creación del Régimen Especial Agrario de la
Seguridad Social: de nada sirvi eron las ll amadas a la homogeneidad
Entre las principales directrices establecidas en la Ley 193/1963, de 28 de
diciembre, sobre Bases de la Seguridad Social21 se reseñaba que el Régimen
General había de actuar como modelo a seguir, como elemento tractor en el
que dar cabida y encontrar cobijo más temprano que tarde en igualdad de
condiciones todos los colectivos.
Propensión esta a la unidad que de manera expresa se recogía en la Base
3ª.Once de la norma22. Se hacía referencia entonces a que el régimen de pro-
tección de las personas dedicadas a las actividades agrícolas, forestales y
pecuarias, así como de quienes les dieran ocupación en tanto que titulares de
pequeñas explotaciones y cultivadores, directa y personalmente de sus ncas
tendería a la paridad de derechos y prestaciones con el Régimen General23.
20 Sobre esta ausencia de protección, cfr. HIERRO HIERRO, F. J.: El Régimen Especial Agrario de
la Seguridad Social, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2005, pp. 35 a 79.
21 BOE 30 diciembre.
22 Esta línea homogeneizadora también había de ser entendida como la adopción de medidas
encaminadas a poner término a la complejidad del sistema de Previsión Social, en el que convivían
una gran diversidad de instituciones y entidades, en buena medida impulsoras de duplicidades y, con
ello, generadoras de un importante despilfarro de esfuerzos y recursos.
23 Sobre las características de la actividad agrícola desde la perspectiva de las necesidades de mano
de obra y su inuencia en la estructura de la población activa agrícola y en el funcionamiento del mer-
cado de trabajo del sector, y como elementos en los que justicar la creación del Régimen Especial, cfr.
MARTÍN VALVERDE, A.: “Mercado de trabajo agrícola y legislación social en el medio rural”, Temas
Laborales, núm. 2, 1985, pp. 22 a 26, reseñando como particu laridades de la actividad agrícola: a) la alter-
nancia de períodos de inactividad con períodos de fuerte actividad que requieren mucha mano de obra,
incluso mayor de la existente en el mercado de trabajo local, lo que denomina “uctuaciones estacionales
acusadas”; b) la existencia de “variaciones signicativas según producciones y cultivos”, hay cultivos muy
parcos, poco exigentes en mano de obra, y cultivos intensivos en el consumo de este factor de producción;
c) la presencia de “variaciones muy notables según las formas de explotación y las técnicas de cultivo”,
esto es, la diferencia entre una explotación intensiva y una explotación con tendencia al absentismo; y la
diferencia existente entre una explotación que uti lice técnicas tradicionales de cultivo y una explotación
fuertemente mecanizada y hoy tecnológica; d) la “incertidumbre o imprevisibilidad de las necesidades de
mano de obra que se deriva del factor climatológico o meteorológico”; y, e) las “necesidades decrecientes
de mano de obra” del sector agrícola. Circunstancias que repercuten en la composición de la población
activa agrícola, destacándose: “la importancia dentro de la misma de los trabajadores por cuenta propia
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