El derecho de la contratación pública. Especial referencia a los órganos competentes en materia de contratación en la Administración Local
| Autor | Antonio J. Alonso Timón |
| Cargo | Real Centro Universitario «Escorial-María Cristina» San Lorenzo del Escorial |
| Páginas | 195-213 |
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La técnica contractual no es un fenómeno nuevo en la actuación de los poderes públicos, sino que viene siendo utilizada como instrumento idóneo para la consecución de los intereses públicos desde hace mucho tiempo. En la mayor parte de los países occidentales, la actividad contractual llevada a cabo por los poderes públicos no ha dado lugar a la formación de un derecho especial y característico. Todo lo contrario ha sucedido en España, donde la tendencia a la formación de un derecho especial de los contratos de la Administración ha ido creciendo, completándose y diferenciándose cada vez más del derecho común.
Hasta mediados del siglo XX, el régimen jurídico de los contratos celebrados por los entes públicos se encuadraba en el Derecho privado. Esta circunstancia cambió notablemente a mediados del siglo XX debido a la importación académica de las tesis francesas acerca de la substantividad del contrato administrativo. Este pensamiento doctrinal se trasladó al ámbito de la legislación y es en esa época cuando se inicia una tendencia a establecer regulaciones completas del derecho de la contratación administrativa.
Es precisamente el ámbito local, como indica Santamaría Pastor1, el que inaugura esta corriente legislativa con el primer texto expresivo de la tendencia apuntada: el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953, que estableció en su seno todas las reglas especiales de los contratos administrativos (causa de los contratos, poder de interpretación y modificación, resolución unilateral Page 196 de los conflictos y potestad directiva y sancionadora de la Administración contratante).
A este texto le sigue la Ley de Contratos del Estado, aprobada mediante texto articulado por Decreto 923/1965, de 8 de abril. Esta norma jurídica culmina, en el ámbito legislativo, la teoría de la naturaleza jurídica propia e independiente del contrato administrativo, estableciendo una regulación muy prolífica de sus peculiaridades propias, tanto desde el punto de vista formal como material. En desarrollo de esa importante norma de contratación administrativa del derecho español, vigente hasta hace pocas fechas, se dictó el Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Real Decreto 410/1975, de 25 de noviembre, vigente parcialmente hasta octubre de 2001.
Tres son los factores fundamentales por los que en 1995 se aprueba una nueva norma que regula la contratación pública (la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas):
* La necesidad de adaptar al contenido del texto constitucional la legislación en la materia, fundamentalmente por lo que se refiere a la distribución de competencias que en materia de contratación pública se recoge en el Título VIII de nuestro texto constitucional. Concretamente, en el artículo 149.1.18 se establece que será el Estado el que tenga atribuida la competencia para el establecimiento de la legislación básica, quedándole a las CC.AA. facultades de desarrollo legislativo y potestades ejecutivas.
* La incorporación de nuestro país a la Comunidad Europea, lo que hizo necesario incorporar, de manera incorrecta, como tuvo ocasión de declarar posteriormente el Tribunal de Justicia, algunas Directivas comunitarias en materia de contratación pública a la Ley y al Reglamento de Contratos a través de modificaciones parciales por Real Decreto Legislativo 931/1986 y Real Decreto 2528/1986, respectivamente.
* La lucha contra la corrupción en el mercado de contratación pública que se manifiesta como una preocupación primordial a Page 197 mediados de los años noventa a la vista de los casos ocurridos en esos años, y que motiva la adopción por la nueva Ley de 1995 de medidas y criterios concretos y específicamente destinados a combatir ese fenómeno.
Como consecuencia de la necesidad de dar una respuesta legislativa a esos tres hechos, se aprueba el 18 de mayo de 1995 la nueva Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que es objeto de un desarrollo parcial muy limitado por parte del Real Decreto 390/1996, de 1 de marzo, quedando en vigor en gran parte el antiguo Reglamento de Contratos de 1975, que había sido dictado en desarrollo de la Ley de 1965, como se comentó anteriormente.
Tras la aprobación de esta Ley, y confirmando la aplicación sin excepción al ámbito de la contratación pública de la característica fundamental de la mutabilidad del derecho administrativo, se producen varias reformas parciales de la Ley de 1995 al poco tiempo de su entrada en vigor y se intensifican con el cambio de Gobierno que tiene lugar en el año 1996. A finales de 1998 tiene lugar el alumbramiento de una importante norma especial en materia de contratación administrativa que regula, en cumplimiento de lo establecido en el derecho comunitario, los denominados sectores excluidos: agua, energía, transportes y telecomunicaciones (es decir, todos aquellos ámbitos sobre los que habían venido ejerciendo un monopolio las empresas públicas de los países Comunitarios. El objetivo, más que discutible, es proteger durante un tiempo estos sectores que quedan excluidos de la aplicación de los principios comunitarios de la contratación pública hasta que estas empresas de reciente privatización puedan adaptarse a la llegada de la competencia). En esta situación llegamos a diciembre de 1999, cuando la Ley 53/1999, de 28 de diciembre, opera una profundísima reforma en el articulado de la Ley 13/1995. La propia disposición final de la Ley 53/1999, consciente del considerable tijeretazo y la negativa influencia que el mismo tiene en el principio de seguridad jurídica, autoriza al Gobierno para que en el plazo de seis meses apruebe un Texto Refundido en materia de Contratación Pública. Ese mandato es cumplido por el ejecutivo a través del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (BOE de 21 de junio de 2000; corr. err. en BOE de 21 de septiembre de 2000), por el que se aprueba el Texto Refundido en materia de Contratación Pública que está vigente en la actualidad. El desarrollo normativo de la materia era inevitable y debía continuar su curso normal mediante la aprobación del Reglamento ejecutivo de Page 198 dicha Ley. En efecto, la esperada e inevitable norma se aprobó mediante Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (BOE de 26 octubre 2001; corr. err. en BOE de 19 de diciembre de 2001).
El Texto Refundido actualmente vigente, aprobado en junio de 2000, tiene como principal objetivo refundir todas las numerosas reformas legales introducidas en la Ley 13/1995. Sin embargo, como casi siempre, el Gobierno aprovecha para introducir algunas pequeñas modificaciones con finalidades interpretativas y armonizadoras.
La Ley también aprovecha para introducir una mayor objetividad, transparencia y concurrencia (principios nucleares del derecho comunitario) en los procesos de contratación. Ejemplos concretos del esfuerzo por dar cumplimiento a estos principios básicos son la reducción de la duración de los contratos de gestión de servicios públicos y de los contratos de consultoría, asistencia y servicios con el fin de promover la concurrencia en dichos contratos, la exigencia de mayores controles para las modificaciones de los contratos, auténtica vía de fraude durante la vigencia de la legislación anterior, con limitaciones por primera vez en nuestro ordenamiento a las modificaciones de unidades del contrato con independencia de su repercusión presupuestaria, es decir, aunque no tengan incidencia en el gasto público.
Como última nota más destacable, se puede señalar la supresión ya prevista por la Ley 53/1999, del contrato de trabajos específicos y concretos no habituales y la admisión, con límites, de la utilización de las figuras de los contratos de arrendamiento financiero (renting) y de arrendamiento con opción de compra (leasing), a pesar de que ello va en contra del tradicional principio que prohibía expresamente el pago aplazado del precio y la admisión también, de la utilización de contratos con empresas de trabajo temporal.
La valoración que me merece la norma es bastante positiva en líneas generales. El principal e importantísimo defecto que se puede achacar al Texto es su casi exclusiva preocupación por regular la contratación que realizan, de ordinario, los grandes Ministerios del Estado, olvidándose de que es aplicable, como consecuencia de su carácter básico conforme al artículo...
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