STS, 9 de Julio de 1999
| Ponente | ALFONSO GOTA LOSADA |
| Número de Recurso | 4407/1994 |
| Fecha de Resolución | 9 de Julio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Julio de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala Tercera -Sección Segunda- del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el Recurso de Casación nº 4407/1994, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CAMARGO, contra la sentencia s/n, dictada con fecha 21 de Abril de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 1252/1993, interpuesto por la entidad AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA, contra la resolución desestimatoria del recurso de reposición, presentado contra la liquidación por el concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, por importe de 9.362.000 ptas.
Siendo parte recurrida la entidad AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AEREA.
La Sentencia tiene su origen en los siguientes,
La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Que debemos estimar en parte el recurso contencioso-administrativo promovido por AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AEREA, contra la Resolución del Excmo. Ayuntamiento de Camargo, de fecha 28 de Octubre de 1993, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la liquidación girada por aquél en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y Tasa por Licencia de obras de fecha 3 de Agosto de 1993, anulando la resolución administrativa por ser contraria al ordenamiento jurídico, en lo referente a la liquidación practicada en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y confirmándola en lo demás. Sin costas".
EL AYUNTAMIENTO DE CAMARGO, representado por el Procuradora D. Ramón Cobo Rivas, presentó con fecha 11 de Mayo de 1994 escrito de preparación de recurso de casación contra la sentencia referida, manifestando su intención de interponer recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria acordó, por Providencia de fecha 12 de Mayo de 1994, tener por preparado el recurso de casación, emplazar a las partes interesadas ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo y remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a dicha Sala Tercera.
El ente público AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AEREA (en lo sucesivo AENA), representado por la Procuradora Dª Concepción Arroyo Morollon, compareció y se personó como parte recurrida.TERCERO.- El AYUNTAMIENTO DE CAMARGO, representado por el Procurador D. Antonio Andrés García Arribas, presentó escrito de interposición de recurso de casación, en el que expuso los antecedentes de hecho que consideró convenientes, y dos motivos de casación, fundados jurídicamente, suplicando a la Sala "dicte en su día Sentencia, por la que, previo planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, case y anule la misma, en cuanto estima en parte el Recurso promovido por AENA, subsidiariamente, estimando el segundo motivo del recurso, case y anule la Sentencia recurrida, dictando otra por la que desestime el recurso interpuesto contra la resolución que dió lugar al Recurso Contencioso- Administrativo".
La Sala acordó por Providencia de fecha 22 de Diciembre de 1994 admitir el recurso de casación.
Dado traslado de todas las actuaciones a la representación procesal de AENA, presentó escrito de oposición al recurso de casación, formulando las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte en su día sentencia por la que se desestime el mismo".
Terminada la sustanciación del recurso se señaló para deliberación votación y fallo el día 29 de Junio de 1999, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Para la mejor comprensión de los motivos casacionales es necesario exponer los hechos mas relevantes.
El ente público AENA solicitó con fecha 2 de Julio de 1993 al Ayuntamiento de Camargo el otorgamiento de licencia de obras para la "adecuación del campo de vuelos" del Aeropuerto de Santander, indicando en su escrito que la liquidación de la Tasa por Licencia de Obras debería realizarse tomando como base imponible el Presupuesto de Ejecución Material, descartando del mismo los Capítulos de Seguridad e Higiene y el de Instalaciones.
El Ayuntamiento de Camargo concedió la Licencia de Obras el 30 de Julio de 1993, precisando en la misma, entre otros extremos, que no hacen al caso, que la base imponible de la Tasa por Licencia de Obras sería el valor de las obras según el presupuesto de ejecución material por importe de 302.000.000 pts, a la vez que practicaba y notificaba las dos siguientes liquidaciones:
3'1% Impuesto sobre Construcciones sobre pto de obra... 9.362.000 pts.
1'4% Licencia urbanística sobre pto de obra ... 4.228.000 "
Total a ingresar....................................... 13.590.000 pts.
No conforme el Ente público AENA, con las dos liquidaciones anteriores las impugnó mediante recurso de reposición que presentó en el Ayuntamiento de Camargo con fecha 8 de Septiembre de 1993, alegando respecto de la liquidación del I.C.I.O. lo siguiente: 1º) Que el artículo 29 de la Ley 5/1990, de 29 de Junio, sobre Medidas en materia presupuestaria, financiera y tributaria, regula la exención por este Impuesto de las obras a realizar por el Estado en los aeropuertos, tanto si se trata de obras de inversión nueva, como de conservación. 2º) Que la obra pertenece como dueño al Estado, razón por la cual suplicaba la anulación de la liquidación.
En cuanto a la Tasa por la Licencia urbanística, no interesan las cuestiones que se plantearon y los pronunciamientos sobre las mismas, porque no han transcendido al presente recurso de casación.
El Ayuntamiento de Camargo acordó con fecha 26 de Octubre de 1993 desestimar íntegramente el recurso de reposición.
El ente público AENA presentó recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria formulando alegaciones similares a las hechas en vía administrativa, con idéntico suplico.
El Ayuntamiento de Camargo se opuso a la demanda, presentando las alegaciones que consideró convenientes a su derecho.
Celebrada vista pública, la Sala dictó sentencia, cuya casación se pretende ahora, estimando en parte el recurso, concretamente, anulando la liquidación por el I.C.I.O., por entender que las obras estabanexentas de este Impuesto y confirmando la liquidación de la Tasa por Licencia urbanística.
El primer motivo casacional se formula "al amparo de lo dispuesto en el artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, inconstitucionalidad del artículo 29 de la Ley 5/1990, de 29 de Junio, sobre Medidas Urgentes en materia Presupuestaria, Financiera y Tributaria, solicitando, en consecuencia, se suscite por el Tribunal cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional".
Las razones que esgrime el AYUNTAMIENTO DE CAMARGO para defender su tesis de inconstitucionalidad del artículo 29 de la Ley 5/1990, de 29 de Junio, son: 1ª) Que este precepto no ha respetado el artículo 9º.2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, que obliga, en los supuestos de exención de los tributos locales, a favor del Estado, a compensar a los Ayuntamientos afectados por la disminución tributaria, en la cuantía correspondiente. 2ª) Que dicho precepto infringe el artículo 134.7 de la constitución Española que dispone que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, no pueden modificar los tributos, si una Ley sustantiva no lo autoriza, a cuyo efecto el Ayuntamiento de Camargo ha considerado la Ley 5/1990, de 29 de Junio, como Ley presupuestaria.
La Sala debe aclarar que la petición por parte del Ayuntamiento recurrente, relativa a que plantee cuestión de inconstitucionalidad de una Ley o de un determinado precepto de la misma, no puede en puridad fundar o constituir un motivo casacional, porque todos los motivos previstos y regulados en el artículo 95 de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, implican la infracción o incumplimiento del Ordenamiento Jurídico, bien por vicio de forma, bien por vicio sustantivo, pero presuponen siempre la constitucionalidad de las leyes y demás disposiciones aplicadas por la sentencia recurrida.
La cuestión de inconstitucionalidad va mas allá que el propio recurso de casación, de modo que se puede plantear, pero como un "prius lógico", al margen y con independencia de la propia controversia casacional, No obstante, aunque la Sala podía sin mas, negarse a plantear dicha cuestión de inconstitucionalidad, diciendo simplemente que no comparte las razones alegadas por la parte recurrente, la Sala considera conveniente exponer las razones que la llevan a desestimar tal petición, como una tarea profiláctica, necesaria para eliminar los errores jurídicos en que ha incurrido el Ayuntamiento de Camargo.
Estas razones son: Primera. Es cierto que el artículo 9º, apartado 2, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, dispone que: "Las Leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan, dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades Locales, procedentes de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales", pero tampoco es menos cierto que el apartado 2, del artículo 29, de la Ley 5/1990, de 29 de Junio, sobre Medidas en materia presupuestaria, financiera y tributaria, ley ordinaria, como la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, citada, dispuso en relación con la exención que estamos interpretando que "no será aplicable lo previsto en el apartado 2 de la Disposición Adicional 9ª , en relación con el apartado 2, del artículo 9º de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre", Disposición Adicional, apartado 2, que a su vez disponía: " Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado podrán establecer beneficios fiscales en los tributos locales regulados en esta Ley, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado segundo, del artículo 9º, de la misma", es decir la obligación de establecer una compensación a favor de las Entidades Locales afectadas por el coste fiscal de las exenciones establecidas, de donde se deduce indubitadamente, que la propia Ley 5/1990, de 29 de Junio, exceptuó a la exención que estamos tratando de su efecto compensatorio, lo cual es perfectamente ajustado a Derecho, pues una Ley posterior, puede derogar una Ley anterior, como así ha ocurrido. Segunda. El artículo 134, apartado 7, de la Constitución dispone que: "La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea". Este precepto ha sido desarrollado específicamente por la Disposición Adicional 9ª , apartado 2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, es decir una Ley sustantiva al disponer que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado podrán establecer beneficios fiscales en los tributos locales...", pero en el caso de autos, estos preceptos nada tienen que ver, pues la exención en el I.C.I.O. de las obras, entre otras, de las realizadas en los aeropuertos, ha sido establecida no en una Ley de Presupuestos, sino en una Ley sustantiva, de las denominadas de "acompañamiento" de las Leyes de Presupuestos, concretamente la Ley 5/1990, de 29 de Junio, de Medidas urgentes en materia Presupuestaria, Financiera y Tributaria, Ley 5/1990 procedente del Real Decreto-Ley 7/1989, de 29 de Diciembre, con igual título.
Debe precisarse que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990, fue la Ley 4/1990, de 29 de Junio. El error cometido por el Ayuntamiento de Camargo es palmario.La Sala rechaza el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, así como el primer motivo casacional.
El segundo motivo casacional se formula "al amparo de lo dispuesto en el artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción por aplicación indebida del artículo 29 de la Ley 5/1990, de 29 de Junio, sobre Medidas urgentes en materia Presupuestaria, Financiera y Tributaria, en relación con lo dispuesto en los artículo 101 y 102 de la Ley de Haciendas Locales, artículo 24 de la Ley General Tributaria".
Para comprender, aunque no se compartan, los razonamientos jurídicos esgrimidos por el Ayuntamiento de Camargo, es conveniente exponer el texto del artículo 29: "Se exime del pago del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, la realización de cualquier construcción, instalación y obra de la que sean dueños el Estado, las comunidades Autónomas o las Entidades Locales, que estando sujetas al mismo, vayan a ser directamente destinadas a carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, obras hidráulicas, saneamiento de poblaciones y de sus aguas residuales, aunque su gestión se lleve a cabo por Organismos Autónomos, tanto si se trata de obras de inversión nueva, como de su conservación".
Los razonamientos del Ayuntamiento de Camargo, parte recurrente son: 1º) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley General Tributaria, no debe admitirse la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito de las exenciones. 2º) El ente público AENA no es el Estado. 3º) El ente público AENA es el dueño de la obra. 4º) De conformidad con el artículo 102 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, AENA es el sujeto pasivo. 5º) Luego AENA que no es el Estado, no tiene derecho a la exención.
La Sala no comparte estos argumentos, sino que por el contrario considera acertados los mantenidos en la sentencia recurrida.
En efecto, el Ente Público AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACION AEREA (A.E.N.A.) fue creado por el artículo 82.1 de la Ley 4/1990, de 29 de Junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, adscrito y dependiente del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, e inició su actividad el 2 de Noviembre de 1991 (O.M. de 28 de Octubre de 1991), fecha en la que se extinguió el anterior Organismo Autónomo "Aeropuertos Nacionales", respecto del cual se subrogó A.E.N.A. en todos sus derechos y obligaciones.
A.E.N.A. es uno mas de los Entes públicos creados al amparo del artículo 6º, apartado 5, de la Ley General Presupuestaria (Texto refundido aprobado por Real Decreto-Legislativo 1.091/1988, de 23 de Septiembre), y como tal con personalidad jurídica distinta a la del Estado y con patrimonio propio para el cumplimiento de sus fines, no obstante lo anterior el artículo 34 del Estatuto de A.E.N.A., aprobado por Real Decreto 905/1991, de 14 de Junio, precisa que "se adscriben a su patrimonio propio, para el cumplimiento de sus funciones, la totalidad de los bienes de dominio público afectos al Organismo Autónomo "Aeropuertos Nacionales", y los afectos al Ministerio de Obras Públicas y Transportes en lo relativo a los recintos aeroportuarios, conservando su citada naturaleza de dominio público."
Es indiscutible que las obras de ampliación y acondicionamiento del aeropuerto de Santander tienen por ello la naturaleza de dominio público, cuya titularidad corresponde al Estado, si bien éste los afecta a la realización de un servicio público, cuya gestión corresponde a A.E.N.A.
A igual conclusión, se llega por aplicación del artículo 339 del Código Civil que dispone que "son bienes de dominio público los destinados al uso público (...)", entre los cuales se hallan, sin duda alguna, los aeropuertos destinados al servicio público de transporte aéreo.
Se cumple, por tanto, el requisito exigido por el artículo 29, apartado 1, de la Ley 5/1990, de 29 de Junio, de que se trate de "..la realización de cualquier construcción, instalación y obra de las que sean dueños el Estado(...)" y vayan a ser directamente destinados a (...) aeropuertos(...)", conclusión ésta a la que se llega, si se tiene en cuenta la "ratio legis" del precepto, pues, si excluimos los aeropuertos privados, que puede haberlos, los demás son públicos, bien destinados a la defensa nacional, bien al servicio público de transporte aéreo, que esencialmente presta y desempeña el Estado, a través de un Ente público "instrumental", A.E.N.A., perteneciente a la Administración Institucional del Estado, de modo que si excluyéramos de la exención establecida en el artículo 29 de la Ley 5/1990, de 29 de Junio, a los aeropuertos gestionados por A.E.N.A. este precepto carecería de contenido y de eficacia, sería sencillamente irrito, cualidad que debe desecharse lógicamente de las Leyes, a las cuales les corresponde conformar la realidad social, defender y fomentar el interés público y lograr la concordia.La Sala rechaza este segundo motivo casacional, y, en consecuencia procede desestimar el presente recurso de casación.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, procede imponer las costas causadas en este recurso de casación, al AYUNTAMIENTO DE CAMARGO, parte recurrente.
Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución
Desestimar el Recurso de Casación nº 4.407/1994, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CAMARGO, contra la sentencia s/n, dictada con fecha 21 de Abril de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 1.252/1993, interpuesto por la entidad AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA.
Imponer las costas causadas en este recurso de casación al AYUNTAMIENTO DE CAMARGO, parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.
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