STS, 2 de Junio de 1998
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| ECLI | ES:TS:1998:3606 |
| Número de Recurso | 495/1994 |
| Procedimiento | CASACION |
| Fecha de Resolución | 2 de Junio de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Junio de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 495/94, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. José Carlos Peñalver Garcerán, en nombre y representación de D. Darío, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, de fecha 19 de noviembre de 1993, dictada en recurso número 228/92. Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, dictó sentencia el 19 de noviembre de 1993 cuyo fallo dice:
Fallamos: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Darío, contra las resoluciones a que el mismo se contrae, que confirmamos por ser ajustadas a Derecho. Sin expresa imposición de costas.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
Se impugna la resolución del Dirección General de los Registros y del Notariado de 31 de octubre de 1991 por la que se deniega a D. Daríola concesión de nacionalidad española solicitada, a tenor del artículo 22 del Código civil, por no tener acreditada buena conducta cívica.
La buena conducta cívica trasciende los aspectos relacionados con el orden penal y se relaciona con la integración en la sociedad española. Debe valorarse examinando la trayectoria del solicitante al margen de circunstancias excepcionales originadas por el periodo de adaptación. En el caso no concurre, dadas las actuaciones recientes, pues en 1988 fue condenado a cinco días de arresto e indemnización de 79.000 pesetas en juicio de faltas.
En el escrito de interposición del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Daríose formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 22.4 del Código civil.
El Juez Encargado del Registro informa en 3 de abril de 1990 que se cumplen las exigencias para la concesión de nacionalidad, en contra de la valoración que luego hace el Ministerio y la Sala.
El hecho relativo a la condena en juicio de faltas a determinada pena está prescrito en todas sus otras consecuencias jurídicas y no es suficiente para decretar que el recurrente carece de buena conducta cívica.
Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 21.2 del Código civil.
Si la nacionalidad tan sólo puede denegarse, según este precepto, por razones de orden público o de interés nacional, no puede interpretarse extensivamente el requisito de la buena conducta cívica entendiéndola como la carencia de todo antecedente penal o policial.
Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 25.1 de la Constitución.
Según se deduce de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el principio de legalidad sancionadora (sentencias del Tribunal Constitucional 13/82, 61/90 y 116/93), la denegación de la concesión de la nacionalidad española cuando concurren prácticamente todos los requisitos exigidos por el artículo 22 del Código civil es un acto limitador de derechos incardinable en el artículo 25.1 de la Constitución. La sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de marzo de 1993 ha declarado que el concepto buena conducta es jurídicamente indeterminado e inidóneo para basar en él, por falta de concreción legal, una decisión limitadora de derechos individuales. Por ello el concepto del artículo 22.4 del Código civil es un concepto, como dice el Tribunal Constitucional, indeterminado e indeterminable, y por ello no susceptible de fundar en él una decisión limitadora de la denegación de la nacionalidad española.
Solicita la casación de la sentencia recurrida, la anulación de los actos administrativos (resolución del Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado, de 31 de octubre de 1991 y la del mismo órgano de 31 de mayo de 1991, que aquélla confirma), y que se declare que procede conceder la nacionalidad española que tiene solicitada el recurrente.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis, las siguientes consideraciones:
Motivo primero. El recurso discrepa de la valoración llevada a cabo por el órgano administrativo y por la sentencia de instancia, suscitando un problema de hechos inviable en casación.
La buena conducta cívica (requisito introducido por la Ley 18/90) es un concepto jurídico indeterminado que exige ponderar las circunstancias concurrentes, y no es expresivo de dicha conducta ser condenado en un juicio de faltas, lo que evidencia falta de integración en la sociedad española, especialmente cuando se produce después de un periodo de permanencia en territorio español.
Motivo segundo. No está en cuestión el artículo 21.2 del Código civil, pues un cosa es la exigencia como prius para la existencia del derecho a la concesión de la nacionalidad del requisito de la buena conducta cívica, y otra el establecimiento de reservas por la ley a posteriori por motivos de orden público o interés nacional, que permiten no admitir dicho derecho cuando concurren todos los requisitos.
Motivo tercero. El artículo 22.4 del Código civil es un precepto de naturaleza legal, y no es un precepto sancionador, por cuanto la buena conducta cívica no constituye el presupuesto de hecho de una sanción, sino un requisito determinante de la existencia del derecho.
La sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de marzo de 1993 se refiere a una norma preconstitucional con rango de Decreto que sí forma parte del derecho sancionador.
Solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 28 de mayo de 1998, en que tuvo lugar.
La sentencia recurrida, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, el 19 de noviembre de 1993, desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Daríocontra la resolución del Dirección General de los Registros y del Notariado de 31 de octubre de 1991 por la que se deniega a D. Daríola concesión de nacionalidad española solicitada a tenor del artículo 22 del Código civil por no tener acreditada buena conducta cívica.
En el primer motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se denuncia la infracción del artículo 22.4 del Código civil.
El precepto que se reputa infringido, al regular la concesión de la nacionalidad por residencia, dice así:
4. El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española.
Entiende el recurrente que: a) el Juez encargado del Registro informó que se cumplen las exigencias para la concesión de nacionalidad, en contra de la valoración que luego hace el Ministerio y la Sala; y b) el hecho relativo a la condena en juicio de faltas a determinada pena está prescrito en todas sus otras consecuencias jurídicas y no es suficiente para decretar que el recurrente carece de buena conducta cívica.
El motivo no puede prosperar.
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El informe del Juez encargado del Registro Civil, que éste debe emitir de acuerdo con lo que disponen los artículos 221 y 222 del Reglamento del Registro Civil, además de no ser el único que la Dirección competente puede o debe recabar, no tiene carácter vinculante, al no hallarse previsto expresamente así (según el principio que luce en el artículo 83.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) y por corresponder la decisión sobre el otorgamiento de la nacionalidad al Ministro de Justicia (artículo 21.2 del Código civil). En consecuencia, el hecho de que aquel informe sea favorable no acredita por sí mismo la concurrencia del requisito de la buena conducta y la Sala, al separarse de él fundadamente, no ha vulnerado el precepto del Código civil que exige su concurrencia.
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Aun cuando una condena un juicio de faltas a determinada pena no es necesariamente determinante de la ausencia del requisito de la buena conducta cívica que el Código civil exige, los hechos que dieron lugar a la misma, al margen de sus estrictas consecuencias penales, pueden ser tenidos en cuenta por los órganos competentes para el otorgamiento de la nacionalidad, y por los tribunales en el ejercicio de sus funciones de fiscalización, como reveladores de una conducta no ajustada a lo previsto en el artículo 22.4 del Código civil.
En la sentencia de 12 de mayo de 1997 hemos puesto en relación el concepto jurídico indeterminado de «buena conducta cívica» con su proyección en el ámbito constitucional sobre comportamientos de ausencia de vulneración del ordenamiento jurídico, especialmente en relación con el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes prevenidos en el Título I de la Constitución (artículos 14 a 52), en conexión con el artículo 10.2 y los derechos y deberes reconocidos en los textos internacionales: Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) y Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y Económicos y Culturales (1966), así como la jurisprudencia interpretativa del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Desde otra perspectiva, brindada por la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987, el deber de observar buena conducta, de cuyo incumplimiento derivan determinadas consecuencias jurídicas desfavorables, supone que el ordenamiento puede anudar legítimamente en ciertos supuestos determinadas consecuencias gravosas al incumplimiento de deberes jurídicos explícitos de trascendencia pública cuando así lo exija razonablemente el interés público que con ello pretende protegerse, con independencia de las consecuencias sancionadoras que se deriven de la comisión de hechos o la omisión de deberes concretos, tipificados como infracciones.
Por ello, si no es admisible la apelación a un concepto abstracto de buena conducta, referido al comportamiento general del individuo en sus relaciones sociales o jurídicas, cuya inobservancia genere por sí misma consecuencias jurídicas gravosas para su autor, sí puede serlo como noción concreta referida a conductas singulares jurídicamente debidas en razón de interés público protegido por la norma que impone dicho requisito, siempre que la exigencia de buena conducta guarde una directa y razonable relación con la finalidad perseguida por la norma o con las consecuencias jurídicas concretas que se deriven de su incumplimiento, pues otra interpretación equivaldría a introducir un factor de diferenciación que habría que calificar de discriminatorio.
En el caso examinado el adjetivo «cívica», con el que se acompaña la expresión «buena conducta», sirve para integrar el contenido de este concepto jurídico indeterminado, desde la primera de dichas perspectivas, pues confirma su referencia al cumplimiento de los deberes impuestos por la Constitución a los ciudadanos. Por su parte, el fin de la norma que establece este requisito, que expresamente es el de reservar la concesión de la nacionalidad por residencia a quienes hayan acreditado un grado suficiente de integración en la sociedad española, cierra, desde la segunda de las perspectivas analizadas, el abanico de instrumentos conceptuales útiles para la adecuada interpretación.
Las pautas interpretativas apuntadas permiten concluir que no basta con considerar la existencia de antecedentes penales en el solicitante, sino que hay que valorar su alejamiento o cercanía temporal en función del razonable proceso de integración en la sociedad española, así como el carácter y circunstancias de la conducta que haya podido dar lugar a la condena penal, como reveladora no sólo del incumplimiento del deber de observancia de los deberes constitucionales y de respeto a los derechos constitucionales, sino también de la falta en mayor o menor grado de la integración en la sociedad española legalmente exigida.
La sentencia recurrida no ha infringido estos principios, pues ha interpretado con arreglo a ellos el precepto que se dice vulnerado. En efecto, reconoce específicamente, de acuerdo con la doctrina que acaba de sentarse, que la buena conducta cívica trasciende los aspectos relacionados con el orden penal y se relaciona con la integración en la sociedad española, y que debe valorarse examinando la trayectoria del solicitante al margen de circunstancias excepcionales originadas por el periodo de adaptación. En el caso enjuiciado concluye que, al margen de otros antecedentes lejanos en el tiempo, debe darse relevancia al hecho de que de manera reciente (respecto al momento en que se solicitó el otorgamiento de nacionalidad por residencia) el solicitante había sido condenado a cinco días de arresto y a una indemnización pecuniaria de cuantía significativa en un juicio de faltas. El examen de las actuaciones --realizado por esta Sala con el ánimo de integrar y comprender en toda su extensión el relato de hechos admitido por la Sala de instancia-- permite además observar que los hechos que dieron lugar a esta condena afectan al incumplimiento de deberes en relación con el respeto a la integridad física de otras personas y ponen efectivamente de manifiesto una todavía no suficiente integración en la sociedad española.
En el segundo motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se invoca la infracción del artículo 21.2 del Código civil, alegando que si la nacionalidad tan sólo puede denegarse, según este precepto, por razones de orden público o de interés nacional, no puede interpretarse extensivamente el requisito de la buena conducta cívica entendiéndola como la carencia de todo antecedente penal o policial.
Tampoco este motivo puede prosperar, pues la facultad del Ministro de Justicia para denegar la concesión de la nacionalidad por residencia por razones de orden público o interés nacional es ajena a la necesidad de cumplimiento de los requisitos de orden personal exigidos con carácter indispensable para obtener aquella concesión, entre los cuales se cuenta el de la residencia por un determinado tiempo y el de la acreditación de buena conducta cívica y de un grado suficiente de integración en la sociedad española, pues aquellas razones tienen relación con circunstancias de orden general que trascienden de la esfera personal del sujeto solicitante y su concurrencia atribuye al Ministro la facultad de denegar la concesión en quien concurren los requisitos básicos, pero no el deber de hacerlo, y su ausencia no equivale al cumplimiento de éstos.
En el motivo tercero, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se denuncia la infracción del artículo 25.1 de la Constitución argumentando que, según se deduce de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (especialmente, sentencia de 29 de marzo de 1993) el concepto buena conducta es jurídicamente indeterminado e inidóneo para basar en él, por falta de concreción legal, una decisión limitadora de derechos individuales.
Tampoco este motivo puede prosperar, pues la doctrina constitucional que el recurrente invoca es intranscendente para la aplicación al caso enjuiciado del artículo 25 de la Constitución, ya que la materia que contemplamos no tiene carácter sancionador y no está regida, en consecuencia, por el principio de legalidad penal invocado, y, por otra parte, no se plantea cuestión alguna sobre el debido desarrollo e integración mediante un precepto reglamentario de un tipo de infracción administrativa previsto en la ley, que es la cuestión jurídica que el Tribunal Constitucional abordó y resolvió en la mencionada sentencia.
La desestimación del recurso de casación conlleva la imposición de costas a la parte recurrente, pues así lo impone el artículo 102.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Daríocontra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el 19 de noviembre de 1993 cuyo fallo dice:
Fallamos: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Darío, contra las resoluciones a que el mismo se contrae, que confirmamos por ser ajustadas a Derecho. Sin expresa imposición de costas.
Declaramos firme la sentencia recurrida.
Se imponen las costas del recurso a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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