STS, 25 de Mayo de 2005

PonenteNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
ECLIES:TS:2005:3373
Número de Recurso50/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución25 de Mayo de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Mayo de dos mil cinco.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados del margen, el recurso de casación en interés de la Ley núm. 50/2003 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la Sentencia de 20 de marzo de 2.003 de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 200/2001.

Siendo parte recurrida Don Marco Antonio y las demás personas que actuaron junto a él como demandantes en el proceso de instancia, que no han comparecido en esta fase de casación; y habiendo intervenido el Ministerio Fiscal.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS; "Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D. Antonio Suárez Valdés actuando en nombre y representación de D. Marco Antonio y las demás personas relacionadas en el encabezamiento de esta Sentencia contra las Resoluciones de la Dirección General de la Guardia Civil de 13 de diciembre de 2000 que denegaron sus respectivas solicitudes mediante las cuales interesaban que les fuera abonado el importe correspondiente al complemento específico de Zona Conflictiva durante los días en que prestan su servicio en Vitoria, debemos anular y anulamos dichas Resoluciones, por ser contrarias a Derecho; reconociendo en su lugar el que asiste a los actores para percibir el denominado complemento de zona conflictiva asignado a los funcionarios destinados en la misma, en proporción a los días de servicio que hubieran prestado en dicha zona, con abono de las diferencias que procedan en relación con los cinco años inmediatamente anteriores al momento de presentar su reclamación en vía administrativa, e intereses legales correspondientes. Todo ello sin hacer expresa imposición de costas".

SEGUNDO

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, interpone ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo recurso de casación en interés de la Ley en el que suplica que se fije como doctrina legal la literal declaración que se consigna en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia.

TERCERO

Se ha dado audiencia al Ministerio Fiscal, que presentó escrito en el que defendió el criterio de que el presente recurso de casación en interés de la ley debe ser desestimado.

CUARTO

Se señaló para votación y fallo el día 11 de mayo de 2005, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El proceso de instancia lo instaron varios Guardias Civiles con destino en el Grupo de Acción Rápida (GAR) de Logroño, mediante recurso contencioso-administrativo dirigido contra las resoluciones de la Dirección General de la Guardia Civil que les habían denegado sus solicitudes de abono del importe correspondiente al complemento de peligrosidad o penosidad especial de "zona conflictiva" durante los días en que prestaban servicio en Vitoria.

La sentencia aquí recurrida estimó el recurso jurisdiccional, anuló las resoluciones impugnadas y reconoció a los recurrentes el derecho a percibir "el denominado complemento de zona conflictiva asignado a los funcionarios destinados en la misma, en proporción a los días de servicio que hubieran prestado en dicha zona".

La Sala "a quo", en los fundamentos jurídicos de su sentencia, comienza por recordar que ese polémico complemento retributivo está regulado por el Real Decreto Ley 9/1984, de 11 de julio, de retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre (que desarrolla la anterior norma), y la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984.

Posteriormente, a partir del anterior marco normativo, la sentencia aquí impugnada utiliza cuatro grupos de argumentos para justificar su pronunciamiento estimatorio.

El primero consiste en invocar la siguiente declaración literal del artículo 4.3 de la Orden Ministerial: "(...) este complemento lo percibirá, todo el personal que preste servicios en "zonas conflictivas", cualquiera que sea la misión que desempeñe". Con esa base se dice que el percibo del complemento se anuda al hecho de prestar servicios en el territorio caracterizado como conflictivo y no a la circunstancia de estar destinado en el mismo.

El segundo señala, por un lado, que lo anterior es también la consecuencia de la propia naturaleza del complemento, dirigido a retribuir el aumento de riesgo que supone desempeñar funciones en las zonas conflictivas; y subraya, por otro, que ese riesgo alcanza no solo a los que tienen su destino en esos territorios sino también a quienes, como los actores, prestan servicios en la zona conflictiva a pesar de estar destinados fuera de ella.

El tercer grupo de argumentos rechaza que pueda ser un obstáculo a lo anterior la cuantía que está prevista en el Anexo I de la antes mencionada Orden Ministerial para "El personal que vaya en comisión de servicios con derecho a dietas y pluses a las citadas zonas (...)". Y lo que se razona para ello es lo siguiente: que esa especial cuantía retribuye a los que van a las zonas conflictivas en comisión de servicio con derecho a dietas y pluses, "supuesto ajeno al ahora analizado"; que la situación de los recurrentes no está contemplada en ninguna norma, pues ni tienen destino en la zona conflictiva (aunque en ella desempeñan la mayor parte de sus servicio), ni tampoco se desplazan a tal zona en comisión de servicios; y que, al no estar contemplada en ninguna norma la situación de los recurrentes, debe atenderse a esa verdadera finalidad del concepto recurrido, cual es la de compensar la mayor peligrosidad que conlleva el desempeño del servicio en la zona conflictiva.

El cuarto grupo de razones consiste en defender que esa decisiva ponderación de la finalidad es el criterio que se viene siguiendo para decidir el devengo de los complementos retributivos de naturaleza objetiva, y que esta última es la que corresponde al que aquí se discute por ser una manifestación del complemento específico.

SEGUNDO

El presente recurso de casación en interés de la Ley lo interpone la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, y postula que se fije como doctrina legal la siguiente declaración:

"el derecho al abono del complemento específico de Zona Conflictiva solo se reconoce al personal de la Guardia Civil con destino permanente en dichas Zonas, y no a aquel otro personal que sin estar destinado permanentemente en las mismas, presta sus servicios en comisión eventual y temporal en Zonas Conflictivas (País Vasco y Navarra) y percibe por ello los correspondientes dietas y pluses".

La Abogacía del Estado para sostener el recurso aduce, en primer lugar, que la sentencia es gravemente dañosa para el interés general, porque si se convalida su doctrina se puede producir un efecto multiplicador grave que afecte a un importante número de situaciones.

En segundo lugar afirma que su doctrina es errónea porque se basa en una interpretación incorrecta de la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984.

Para apoyar este reproche se señala inicialmente que los Guardias Civiles recurrentes no prestan servicios en la Zona Conflictiva sino fuera de ella y que, si bien en determinados días se desplazaron a dicha Zona, lo fue en comisión de servicios (en contra de lo que afirma la sentencia recurrida).

Posteriormente se alega que hay que diferenciar entre el personal de la Guardia Civil con destino permanente en Zona Conflictiva (País Vasco y Navarra) y aquel otro que no tiene ese destino permanente y solo se desplaza eventualmente a dicha Zona en comisión de servicio; y se añade que las normas del complemento de Zona Conflictiva solo son aplicables al personal con destino permanente en esa Zona pero no al personal que se halla en el segundo de esos dos casos apuntados, pues esta última clase de personal, y así ocurre con los actores, tiene el derecho a percibir dietas y pluses.

TERCERO

El recurso de casación en interés de la ley es un medio excepcional de impugnación concebido en defensa del ordenamiento jurídico, articulado frente a sentencias que sean simultáneamente gravemente dañosas para el interés general y erróneas, y cuya esencia es la corrección de dicha doctrina errónea mediante la formación de una "doctrina legal" que para el futuro evite se incida en el error jurídico corregido.

Sus presupuestos son, pues, que la doctrina contenida en la sentencia recurrida sea al mismo tiempo errónea y gravemente perjudicial para el interés general; y a ellos ha de sumarse la exigencia formal, conectada con su función preventiva o nomofiláctica, de que en el escrito del recurso se haga explícita y concreta fijación de la doctrina legal que, para el caso de estimación del recurso, habrá de sustituir a la que haya sido declarada errónea por parte de este Tribunal Supremo. Así resulta en concreto de la regulación establecida en los apartados 1 y 3 del artículo 100 de la Ley jurisdiccional de 1998.

CUARTO

En el actual recurso de casación en interés de la ley, aunque fuesen de compartir las alegaciones que el Abogado del Estado realiza sobre el efecto multiplicador que pudiera tener la sentencia recurrida, y con el propósito de intentar justificar que concurre el presupuesto relativo al grave daño al interés general, lo cierto es que no hay base alguna para poder calificar de errónea la interpretación y aplicación jurídica que realiza dicha sentencia. Sus argumentos, expuestos al principio, son tan completos y convincentes que bastan para rebatir el planteamiento que en su contra ha desarrollado la Abogacía el Estado y no permiten a este Tribunal Supremo sino asumirlos y confirmarlos.

Lo que tan sólo procede añadir son las puntualizaciones que siguen a continuación.

La primera es que el planteamiento de fondo que en su recurso hace la Abogacía del Estado no gira sobre cual habría de ser el importe que deberían haber percibido los recurrentes por ese complemento de peligrosidad o penosidad especial de "Zona Conflictiva". Lo que preconiza es que carecían del derecho a dicho complemento porque no tenían su destino permanente en la Zona Conflictiva, a pesar de haber prestado servicios en ella durante algún tiempo.

La segunda es que este recurso, cuyo fin es corregir una doctrina jurídica que deba reputarse incorrecta, no es instrumento adecuado para realizar esa revisión fáctica que parece postularse con el fin de que, frente a lo que dice la sentencia de la Sala territorial de Madrid, se declare en esta fase casacional que los demandantes en la instancia se desplazaron a la zona conflictiva en comisión de servicio. Por lo cual, el debate suscitado en este recurso de casación en interés de la Ley ha de ser decidido a partir de los datos fácticos considerados por la sentencia recurrida, y esto, en el presente caso, significa mantener la declaración de que los demandantes en la instancia no se encontraban en "comisión de servicio".

La tercera es que, estando referida la doctrina legal solicitada a la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984, esta norma, en lo que hace al devengo del complemento retributivo sobre el que versa la discusión, pone el acento precisamente en el hecho de la "prestación de servicios" y no exige que esa prestación sea realizada necesariamente en el lugar del destino.

Y la cuarta es que, como apunta el Ministerio Fiscal, son distintas las finalidades a que responden, de un lado, el complemento de zona conflictiva y, de otro, las dietas y pluses: el primero retribuye el aumento de riesgo en el desempeño de la función y el segundo compensa o indemniza los mayores gastos que se generan cuando el servicio ha de prestarse fuera del lugar de residencia.

QUINTO

Los razonamientos anteriores obligan a desestimar el presente recurso de casación en interés de la Ley y, dada la naturaleza y configuración de este especial recurso, no es procedente hacer pronunciamiento alguno sobre las costas.

FALLAMOS

  1. - No haber lugar al recuso de casación en interés de Ley interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la Sentencia de 20 de marzo de 2.003 de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 200/2000.

  2. - No hacer expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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