STS, 25 de Octubre de 2005
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 25 Octubre 2005 |
FERNANDO LEDESMA BARTRETOSCAR GONZALEZ GONZALEZMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAEDUARDO ESPIN TEMPLADOJOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Octubre de dos mil cinco.
En el recurso de casación nº 4551/2002, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 5 de mayo de 2000, recaída en el recurso nº 836/1995, sobre aprobación definitiva del expediente de información pública y el estudio informativo del tramo Cervera-Igualada y subtramo Igualada-Santa María del Camí; habiendo comparecido como parte recurrida Doña Eva, representada por el Procurador Don Victorio Venturini Medina, y asistida de letrado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó sentencia estimando parcialmente el recurso promovido por Doña Eva, contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de fecha 19 de diciembre de 1994, por la que se aprueba definitivamente el expediente de información pública y el Estudio informativo E-1-E28 (Autovía Madrid-Barcelona por la Junquera) tramo Cervera-Igualada y subtramo Igualada-Santa María del Camí, seleccionando la llamada opción 3, consistente en la duplicación de la actual N-II, "alternativa Norte".
Notificada esta sentencia a las partes, por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 24 de enero de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 7 de octubre de 2002, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:
único) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción, la sentencia recurrida se excede en el ejercicio de la jurisdicción invadiendo el ámbito reservado a la Administración y sustituyendo la voluntad de ésta e infringe la Ley de Carreteras: arts. 6, 7 y 10 de la Ley 25/88, de 29 de julio, Reglamento de Carreteras: arts. 27, en relación con el art. 11.3, art. 34.2.2 y 38.2.2, Decreto 1073/77, de 8 de febrero, así como el art. 57 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común y la jurisprudencia que los interpreta.
Terminando por suplicar dicte sentencia por la que estimando el recurso de casación, se case, anule y revoque la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, declarando ajustada a Derecho la resolución administrativa impugnada.
Por providencia de la Sala, de fecha 11 de febrero de 2004, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 21 de abril de 2004 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Doña Eva), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 14 de junio de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que, con desestimación del recurso, se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 28 de junio de 2005, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de octubre de 2005, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de Sala
La Administración General del Estado recurre la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se estimó parcialmente el recurso interpuesto por doña Eva, contra la Orden de 19 de diciembre de 1994, por la que se establece el trazado definitivo del tramo Cervera-Santa María del Camí de la Autovía Lérida- Barcelona y aprobación del expediente de información pública y aprobación definitiva del estudio informativo Autovía Lérida-Barcelona, tramo Santa María del Camí-Igualada.
Esta Sala en su sentencia de 10 de marzo de 2004 ya se pronunció sobre la cuestión debatida, y estimó el recurso de casación del Abogado del Estado, con base en los siguientes argumentos:
"El recurso de casación formalizado por la Administración se articula en un único motivo, pero que en realidad se integra de dos submotivos diversos y perfectamente diferenciados. Así, el primer submotivo se formula al amparo del apartado 1.a) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por exceso de jurisdicción e invasión del ámbito reservado a la voluntad de la Administración y el segundo submotivo, de carácter subsidiario, acogido al apartado 1.d) del citado precepto procesal, por infracción de los preceptos legales que se citan y que luego examinamos.
El primer motivo debe ser rechazado, por cuanto no se produce en puridad un exceso de jurisdicción. Está claro que las decisiones administrativas son revisables por la jurisdicción contenciosa en distinto grado y con diversos parámetros según su naturaleza. En concreto y en relación con el planteamiento seguido por la Sentencia recurrida, la revisión jurisdiccional es posible tanto si se trata de actos discrecionales como si son actos que integran conceptos jurídicos indeterminados: en el primer caso, mediante el control de los elementos reglados del acto cuya legalidad se impugna y la exclusión de la arbitrariedad, manifiesta falta de razonabilidad o error patente en el núcleo discrecional de la decisión administrativa y, en el segundo, verificando la adecuada y razonable integración del concepto jurídico indeterminado especificado por el legislador. En ninguno de los dos supuestos la intervención del órgano judicial supone un exceso de jurisdicción, sino el cumplimiento de su función de verificación de la legalidad de la actuación administrativa, incluyendo el control de la obligada adecuación a la finalidad a que debe responder el acto impugnado y consiguiente exclusión de desviación de poder.
Ahora bien, una cosa es la posibilidad de revisión jurisdiccional y otra cosa es la correcta aplicación por el órgano judicial de las citadas categorías. Pero el error en que pueda incurrir la decisión judicial a ese respecto no supone necesariamente que se haya caído en un exceso de jurisdicción, por cuanto dicha decisión es, en principio y como se ha dicho, el ejercicio de la función constitucional que le atribuye a los Tribunales el artículo 106.1 de la Constitución. Por ello tal error supondrá más bien, en principio, una incorrecta aplicación de los preceptos legales que regulan la concreta actuación administrativa sometida a revisión.
Como se deduce de los fundamentos jurídicos que se han reproducido, la Sentencia recurrida parte de considerar que los actos administrativos impugnados integran un concepto jurídico indeterminado consistente en determinar "el trazado más recomendable" según establece el artículo 27.2.d) del Reglamento de Carreteras. Sin embargo, finalmente entiende que tanto la opción escogida por la Administración como la propugnada por los recurrentes serían jurídicamente admisibles y que, en dicha situación, debe prevalecer la preferida por quienes alegaron en el trámite de información pública. Pues bien, aunque las premisas de las que parte la sentencia impugnada son discutibles y aunque, en cualquier caso, a partir de ellas no es admisible la conclusión a la que se llega, la Sentencia impugnada no incurre en exceso de jurisdicción, por cuanto resuelve sobre la legalidad de ambos actos administrativos que, tanto por sus elementos reglados como por los demás criterios a los que antes nos hemos referido, son susceptible de tal control.
[...] El segundo motivo, de carácter subsidiario, se basa, como ya se dijo, en la supuesta infracción de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras (artículos 6, 7 y 10); del Reglamento de Carreteras aprobado por el Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero (artículos 27 en relación con el 11.3, 34.2.2 y 38.2.2); y del artículo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
El motivo ha de ser aceptado. En las disposiciones alegadas se establece que la aprobación de los estudios y proyectos de carreteras y de sus diversos trámites estatales corresponde al Ministerio de Obras Públicas (artículos 6, 7 y 10 de la Ley de Carreteras y artículos 11.3, 34 y 38 de su Reglamento), y se regula en ellas el referido estudio informativo y los elementos que ha de comprender (artículos 7.1.c de la Ley de Carreteras y 27 de su Reglamento), entre los que se cuenta la selección del trazado más recomendable como solución (artículo 27.2.d del Reglamento de la Ley de Carreteras de 1.977).
Pues bien, en lo que aquí importa, de los autos y de la propia Sentencia recurrida en casación y en virtud de las disposiciones y preceptos mencionados se deriva con toda claridad que las resoluciones administrativas impugnadas suponen el ejercicio de competencias administrativas previstas en la legislación de carreteras por parte de determinados órganos competentes para ello. Se deduce también que dichas resoluciones son conformes a derecho al haber escogido una de las soluciones jurídicamente admisibles según establece la propia Sentencia recurrida, en particular al optar de forma motivada y razonable por uno de los dos trazados para el subtramo litigioso que resultaban adecuados en función de los parámetros objetivos de la decisión señalados en el Estudio Informativo. Siendo así, y no habiendo ningún elemento en función del cual pueda atribuirse irregularidad alguna a las decisiones administrativas, no puede la Sala de instancia anularlas y sustituir dicha decisión por otra, ni siquiera apoyándose en el resultado de la información pública, cuya valoración desde la perspectiva de la decisión que hay que adoptar corresponde a la Administración, no al órgano judicial revisor de la legalidad. Al anular la decisión administrativa impugnada sin haber apreciado previamente causa alguna de ilegalidad, se han conculcado los preceptos que atribuyen dichas decisiones a los órganos administrativos competentes y se ha vulnerado también la presunción de validez de los actos administrativos, sancionada por el artículo 57.1 de la Ley 30/1992.
La Sentencia de instancia incurre, en efecto, en una contradicción insalvable. Considera que la adopción del trazado "más recomendable" que estipula el artículo 27.2.d) del Reglamento de Carreteras es un concepto jurídico indeterminado, lo que en función del significado comúnmente reconocido a dicho concepto dogmático -tal como expresamente recuerda la propia Sentencia- supone que debe conducir a un contenido unívoco, pese a la dificultad que ello pueda conllevar. Sin embargo, el análisis que se hace a continuación conduce a la conclusión de que las dos soluciones en litigio (el trazado norte escogido por la Administración y el preferido por los Ayuntamientos recurrentes) son jurídicamente admisibles, lo que evidenciaría, más bien, que se trata de una decisión discrecional. En cualquier caso, y siendo varias las soluciones admisibles en derecho - como ocurre en el presente supuesto según la Sentencia de instancia-, puede y debe la Administración valorar cuál sea en cada caso el trazado más recomendable en razón de los parámetros objetivos de la decisión puestos de manifiesto en el Estudio informativo y entre los que se cuentan asimismo las opiniones de los interesados que hayan intervenido en el período de información pública. En esa decisión podrá la Administración optar por un determinado trazado frente a otro, justificando en todo caso porqué puede resultar preferible -más recomendable- en un determinado caso dar preferencia a las posiciones manifestadas por Ayuntamientos afectados y en otras a consideraciones medioambientales o a aspectos económicos, de seguridad vial, sociales o de cualesquiera otra naturaleza que entren en consideración: siempre, naturalmente, que la decisión no sea objetable por arbitrariedad, manifiesta irrazonabilidad en relación con lo puesto de manifiesto en el Estudio informativo o error en los supuestos de hecho sobre los que se basa, parámetros éstos u otros análogos que -como se dijo antes- afectan incluso al núcleo de una decisión discrecional y son revisables en vía jurisdiccional. En el caso de autos la resolución de la Administración sobre el trazado en el subtramo Cervera-Santa María del Camí está suficientemente motivada y no puede calificarse de arbitraria o irrazonable ni se apoya en errores de hecho manifiestos; de hecho la Sentencia impugnada la anula aun considerando que "lo propio sería confirmar el acto" al resultar equilibrados, según su propia apreciación, los argumentos a favor y en contra de los factores presupuestario y medioambiental. Por consiguiente y como se ha dicho antes, no puede anularse una decisión que no resulta contraria a derecho y sustituirla por otra igualmente admisible jurídicamente pero que no es la que la Administración ha decidido en ejercicio de sus competencias.
Por último, en relación con las opiniones vertidas por quienes participaron en el trámite de información pública, dichas opiniones tienen una doble vertiente. Por un lado, constituyen uno de los elementos a tener en cuenta por la Administración al adoptar su decisión, en tanto que expresión directa de sus intereses por parte de entidades y ciudadanos afectados por la decisión. Por otro lado, sirven de manera indirecta para poner de relieve ante la Administración aspectos relevantes de la decisión a tomar, en la medida en que pueden subrayar la importancia relativa de los distintos elementos a tener en cuenta en la decisión (económicos, medioambientales, sociales, etc.). Pero no hay razón alguna para que las opiniones emitidas en el trámite de información pública, respecto a las que ni la Ley y Reglamento de Carreteras ni la Ley 30/1992 vinculan a la Administración, constituyan el elemento jurídicamente decisorio que haga inclinar la decisión en un sentido o en otro.
Si ambas soluciones son legales, lo son sea cual sea el resultado del trámite de alegaciones y éste no hace a una o a otra más legal o "más recomendable". Será dicho resultado un elemento más que la Administración deberá integrar en su decisión motivada, no arbitraria y razonable. Pero si la conclusión de la Sentencia es, pese a sus premisas, que ambas soluciones eran conformes a derecho, no puede luego alterar dicho análisis y volver al planteamiento inicial, decidiendo que por virtud del resultado del trámite de información pública sólo la solución propuesta por los Ayuntamientos era jurídicamente correcta -en contra de lo que antes se había afirmado- y anular las Resoluciones administrativas como ilegales".
Ante la identidad de situación, procede aplicar al presente caso la misma resolución, y estimar la casación.
Esto conduce a que debamos resolver con plenitud de jurisdicción el recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña Eva. Las razones expresadas en el anterior fundamento de derecho evidencian, sin necesidad de reiterarlas, que dicho recurso ha de desestimarse por ser los actos impugnados conformes a derecho, al ser resoluciones motivadas, no arbitrarias o irrazonables, y que han sido adoptadas por los órganos administrativos competentes para ello y de acuerdo con el procedimiento establecido.
El hecho de que la anterior Orden de la Dirección General de Carreteras de 17 de octubre de 1989 estableciese criterios distintos a los seguidos posteriormente por la ahora recurrida, no afecta a las conclusiones obtenidas en esta sentencia, pues nada impide que a la vista de las nuevas circunstancias se cambiasen los criterios anteriores, al no vincular la primera a la ulterior decisión de la Administración.
Aún admitiendo, como no podría ser menos, que en materia de infraestructuras debe velarse por la conservación de los valores paisajísticos, ecológicos, arqueológicos e históricos, ello no debe conducir inexorablemente a su estimación absoluta que impida el desarrollo económico y social. Es cierto que esos valores deben siempre ser tenidos en cuenta a la hora de elegir el lugar adecuado para el establecimiento de infraestructuras pero deben ser ponderados en conjunción con otras circunstancias. Ahí es donde radica la discrecionalidad de la Administración, en orden a decidirse por una u otra alternativa, adoptando siempre las medidas necesarias para paliar los daños que la obra pueda producir a los valores medioambientales, utilizando los mecanismos que el ordenamiento jurídico le otorgó.
No se observa en el presente caso que la decisión administrativa sea arbitraria ni irrazonable, al haber ponderado adecuadamente las diversas circunstancias concurrentes.
No se dan circunstancias de costas en la primera instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación, de conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Estimar el recurso de casación número 4551/2002 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 5 de mayo de 2000, recaída en el recurso nº 836/1995, que casamos.
Desestimar el recurso contencioso-administrativo nº 836/1995 interpuesto por Doña Eva contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de fecha 19 de diciembre de 1994, por la que se aprueba definitivamente el expediente de información pública y el Estudio informativo E-1-E28 (Autovía Madrid-Barcelona por la Junquera) tramo Cervera-Igualada y subtramo Igualada-Santa María del Camí, seleccionando la llamada opción 3, consistente en la duplicación de la actual N-II, "alternativa Norte".
Cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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