STS, 29 de Octubre de 2003
| Ponente | D. Jesús Ernesto Peces Morate |
| ECLI | ES:TS:2003:6702 |
| Número de Recurso | 618/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 29 de Octubre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Octubre de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 618 de 1999, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Matilde Marín Pérez, en nombre y representación del Real Club de Golf de Las Palmas, contra la sentencia pronunciada, con fecha 18 de noviembre de 1998, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo nº 1807 de 1995, sostenido por la representación procesal del Real Club de Golf de Las Palmas contra la resolución del Consejero de Política Territorial del Gobierno de Canarias, de 22 de junio de 1995, desestimatoria de la solicitud de suspensión de la resolución del Director General de Disciplina Urbanística y Medioambiental, de 12 de mayo de 1995, por la que se acordó incoar expediente sancionador al Real Club de Golf de Las Palmas como posible responsable de una infracción medioambiental y se adoptó la medida cautelar de suspensión inmediata de la actividad de vertidos de aguas residuales que se llevaban a cabo en el lugar conocido como Caldera de Bandama, dentro del Monumento Natural de Bandama, en el término municipal de Santa Brígida, y contra esta última resolución.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó, con fecha 18 de noviembre de 1998, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1807 de 1995, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: 1º.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Real Club de Golf de Las Palmas contra la resolución del Consejero de Política Territorial del Gobierno de Canarias de 22 de junio de 1995, por ser ajustada a derecho. 2º.- Imponer las costas del recurso al Real Club de Golf de Las Palmas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Los argumentos expuestos en la demanda en nada afectan al acto recurrido; y no es que el recurso carezca de sentido, que podría tenerlo, simplemente ocurre que parece dirigido a una hipotética resolución sancionadora que pusiera fin al expediente incoado, cuando lo recurrido, el acto impugnado, es el de incoación de expediente. Siendo así, difícilmente puede tener graves defectos el expediente, cuando sólo se ha dictado la resolución que ordena incoarlo, ni se puede defender la no responsabilidad de una infracción que no ha sido imputada o la no tipicidad de una falta cuya comisión no se ha verificado».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 19 de enero de 1999, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias , y, como recurrente, la Procuradora Doña Matilde Marín Pérez, en nombre y representación del Real Club de Golf de Las Palmas, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, el primero y el segundo al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de esta Jurisdicción y el tercero al del apartado 4º del mismo precepto; el primero porque la sentencia, para desestimar el recurso interpuesto, se basa en que el acto impugnado no era susceptible de impugnación, dada su condición de acto de trámite, por lo que el recurso debería haberse declarado inadmisible; el segundo porque la sentencia es incongruente, ya que se limita a declarar que el recurso contencioso-administrativo se dedujo contra el acto de incoación del procedimiento sancionador sin examinar la conformidad o no a derecho de la medida cautelar de suspensión de los vertidos de aguas residuales, que era uno de los objetos del proceso, y el tercero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, que establece la posibilidad de impugnar los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o que produzcan indefensión, de manera que, si bien el acto impugnado ordena incoar un procedimiento sancionador, también es cierto que impone la medida provisional de paralizar los vertidos, cuya medida la Orden Departamental, impugnada igualmente, se niega a dejar sin efecto, por lo que ambas decisiones tienen sustantividad propia para ser objeto de impugnación en sede jurisdiccional y su recurribilidad queda patente en el artículo 25 de la nueva Ley de esta Jurisdicción, vulnerándose también por la Sala de instancia el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional al imponer las costas procesales a la entidad demandante, a pesar de que, en su actuación, no se acreditó temeridad ni mala fe, sino que ha sostenido la acción como consecuencia de los graves perjuicios que se le originaban con el acto recurrido, como lo demuestra la propia Sala al haber suspendido cautelarmente la ejecutividad de la resolución administrativa impugnada por auto de fecha 13 de septiembre de 1995, recaído en la pieza de suspensión, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra ajustada a derecho, resolviendo de conformidad con la súplica del escrito de demanda.
Planteada la posible inadmisión del recurso de casación a las partes con expresión de la causa, la recurrente se opuso y la Administración recurrida pidió que se declarase inadmisible, habiéndose dictado auto con fecha 23 de febrero de 2001, por el que se declaró inadmisible el tercero de los motivos de casación, esgrimido al amparo del artículo 88.1, d) de la Ley de esta Jurisdicción, y se admitieron a trámite el primero y segundo basados en el artículo 88.1 c) de la misma Ley, por lo que, mediante providencia de 8 de junio de 2001, se acordó dar traslado por copia a la representación procesal de la Administración comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso de casación, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado con fecha 6 de julio de 2001, alegando que la entidad recurrente lleva plena razón cuando afirma que, dados los argumentos empleados por la sentencia, su parte dispositiva debería haber declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo y no su desestimación, pero ello no cambia el sentido desfavorable del fallo en la instancia, mientras que la sentencia no es incongruente porque si limitó a dar respuesta a los argumentos usados en la demanda, encaminados exclusivamente a demostrar la ausencia de responsabilidad de la entidad demandante y la falta de tipicidad de su conducta, sin aducir razón alguna relativa a la procedencia o no de la medida provisional impugnada, por la que, al incoar el expediente sancionador, se acordó la suspensión de los vertidos, resultando manifiesta y evidente la temeridad de la actora al utilizar un recurso jurisdiccional con fundamentos ajenos a los que deberían servir de base para combatir el acto impugnado, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación confirmando la sentencia recurrida.
Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, si bien, con fecha 3 de marzo de 2003, la Sección Tercera de esta Sala acordó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigentes normas de repartimiento de asuntos, y, una vez recibidas en esta Sección, se fijó para votación y fallo el día 17 de octubre de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
En el motivo primero de casación se reprocha a la Sala de instancia que, en lugar de contener un pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto, decida su desestimación, a pesar de que las razones expresadas para justificarla deberían conducir a la inadmisión de dicho recurso.
En contra del parecer de la representante procesal de la entidad recurrente, la Sala sentenciadora desestima el recurso contencioso administrativo en coherencia con las razones expresadas en su sentencia, pues, en el fundamento jurídico tercero de ésta, manifiesta literalmente que «no es que el recurso carezca de sentido, que podría tenerlo, simplemente ocurre que va dirigido a una hipotética resolución sancionadora que pusiera fin al procedimiento incoado, cuando lo recurrido, el acto impugnado, es el de incoación del expediente», con lo que se viene a decir que los argumentos expuestos en la demanda en nada afectan al acto recurrido.
No se trata, pues, de que la Sala haya considerado que la incoación del expediente administrativo, como acto de trámite, es insusceptible de impugnación, sino que los argumentos para combatir ese acto de iniciación del expediente no son correctos al versar exclusivamente sobre los defectos de aquél, que ni siquiera se ha tramitado pues sólo se ha ordenado iniciarlo, y sobre la falta de tipicidad o de responsabilidad, que no se han materializado, y, en consecuencia, la sentencia no es incoherente ni está incursa en incongruencia interna, por lo que el motivo debe ser desestimado.
El segundo motivo de casación denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia recurrida por no haber examinado una de las cuestiones planteada en la demanda, cual fue la improcedencia de la medida provisional de paralización inmediata de los vertidos de aguas residuales que se llevaban a cabo en el lugar denominado Caldera de Bandama, infringiendo así la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 43 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y 24 de la Constitución.
Aunque el precepto que en la Ley Jurisdiccional de 1956 contemplaba la exigencia de decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso era el artículo 80 de la misma, pues el artículo 43, citado por la recurrente, se refiere a la necesidad de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, hemos de admitir que la imprecisión de la cita no evita que hayamos de reconocer que la sentencia recurrida ha incurrido en una flagrante incongruencia omisiva al no abordar el examen de la conformidad o no a derecho de la medida provisional acordada por la Administración, por la que se ordenó suspender de inmediato los vertidos de aguas residuales en la denominada Caldera de Bandama, ubicada dentro del Monumento Natural de Bandama, en el término municipal de Santa Brígida, que fue claramente objeto del recurso contencioso-administrativo interpuesto, hasta el extremo de haberse pedido a la propia Sala de instancia la adopción de la medida cautelar de suspensión de la ejecutividad de aquella paralización, a la que accedió, a pesar de lo cual elude cualquier consideración al respecto en la sentencia recurrida, con lo que hemos de admitir que ésta ha conculcado lo dispuesto en el mencionado artículo 80 de la Ley de esta Jurisdicción y, por consiguiente, también el artículo 24.1 de la Constitución, invocado también como vulnerado, según esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 3 de mayo y 15 de noviembre de 1999, 22 de julio y 25 de noviembre de 2000, 24 de febrero y 29 de septiembre de 2001, 20 de julio y 28 de septiembre de 2002 y 1 de febrero de 2003, siguiendo, a su vez, la doctrina recogida en las Sentencias del Tribunal Constitucional 77/93, 28/94, 174/94, 83/97, 174/94, 83/97, 83/98, 185/98 y 2/99.
La estimación del segundo motivo de casación nos impone el deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 95.2 d) de la vigente Ley Jurisdiccional, aplicable por razones temporales según su disposición transitoria segunda, y que se circunscriben a examinar la cuestión que dejó de analizar la Sala sentenciadora, cual es la conformidad o no a derecho de la paralización o suspensión inmediata de los vertidos, acordada por la Administración demandada como medida provisional al incoar el expediente sancionador.
No cabe duda de que, como alega la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida al oponerse a dicho motivo de casación, los argumentos empleados en su demanda por la entidad recurrente estaban encaminados a cuestionar si procedía o no iniciar un expediente sancionador porque, según la demandante, no había incurrido en infracción alguna, pero no se puede negar, como hemos indicado, que el objeto del recurso contencioso-administrativo lo fue también la medida provisional de suspensión inmediata de los vertidos, acordada por la Administración autonómica demandada, y a ello dedicó en su demanda la recurrente un último párrafo, basándose precisamente en que el Tribunal "a quo" había accedido a la suspensión cautelar de esa orden de paralización de vertidos de aguas residuales.
Al incoarse por la Dirección General de Disciplina Urbanística y Medioambiental el expediente sancionador a la entidad recurrente como presunta responsable de una infracción medioambiental, consistente en la realización de vertidos de aguas residuales en el lugar conocido como Caldera de Bandama, dentro del Monumentos Natural de Bandama, en el término municipal de Santa Brígida, con alteración de las condiciones del espacio, acordó también la medida provisional de paralización inmediata de dichos vertidos.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al regular la potestad sancionadora de la Administración, y concretamente los principios del procedimiento sancionador, establece en su artículo 136 la posibilidad de acordar medidas de carácter provisional cuando así esté previsto en las normas que regulan los procedimientos sancionadores, y, a su vez, el artículo 15.3 del Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, dispone que «las medidas provisionales deberán estar expresamente previstas y ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidad de los objetivos que se pretenda garantizar en cada supuesto concreto».
En la Ley canaria 12/1994, de 19 de noviembre, sobre Espacios Naturales Protegidos, empleada por la Administración autonómica para incoar el procedimiento sancionador y adoptar la medida provisional de suspensión inmediata de los vertidos de aguas residuales, su artículo 48 prevé la adopción, al incoarse el expediente sancionador, de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer mediante acuerdo motivado del órgano al que corresponda la resolución de incoación, facultad usada por la Dirección General de Disciplina Urbanística y Medioambiental para acordar la medida de suspensión inmediata de los vertidos de aguas residuales, cuya medida reúne los requisitos señalados por los citados artículos 136 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 15.3 del Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, ya que se ha adoptado en resolución motivada y tiene como exclusiva finalidad asegurar la eficacia de la resolución final que pudiera recaer, resultando adecuada para evitar un perjuicio irreparable en un paraje declarado Monumento Natural y como tal reclasificado por la Disposición Adicional Primera de la mencionada Ley canaria 12/1994, de 19 de diciembre de Espacios Naturales Protegidos, en relación con el contenido de su Anexo C-14, que incluye expresamente el Monumento Natural de Bandama.
En cuanto al acuerdo de incoación del expediente sancionador, objeto del recurso contencioso-administrativo, sobre cuya cuestión se centraron fundamentalmente los motivos de impugnación alegados en la demanda, no merece reflexión alguna al resolverse este recurso de casación porque el primer motivo esgrimido en casación ha sido desestimado y el tercero inadmitido, de manera que los términos en que aparece planteado el debate han quedado reducidos al examen de la conformidad o no a derecho de la medida provisional adoptada por la Administración al ordenar la incoación de dicho expediente sancionador, y que por las razones expuestas en el precedente fundamento jurídico ha de considerarse ajustada a derecho, de modo que, si bien la sentencia recurrida debe ser anulada al no haber resuelto íntegramente las cuestiones y pretensiones formuladas en la instancia por la entidad recurrente, el recurso contencioso-administrativo, deducido por aquélla contra la resolución nº 535 del Director General de Disciplina Urbanística y Medioambiental, de 12 de mayo de 1995, y contra la Orden del Consejero de Política Territorial del Gobierno de Canarias, por la que se denegó dejar sin efecto la medida provisional de suspensión inmediata de los vertidos de aguas residuales en la denominada Caldera de Bandama, debe ser totalmente desestimado al ser ambas resoluciones impugnadas ajustadas a derecho.
La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto comporta que cada parte deba satisfacer sus propias costas causadas en el mismo, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, en relación con su Disposición Transitoria novena, si bien no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 131.1 de la antigua Ley Jurisdiccional, aplicable por razones temporales, pues, en contra del parecer del Tribunal "a quo", que impuso tales costas a la entidad demandante, estimamos nosotros que no hubo temeridad ni mala fe en la actuación procesal de ésta, como lo demuestra que la propia Sala de instancia accedió a la suspensión cautelar de la orden de paralización de los vertidos de aguas residuales en la Caldera de Bandama, con lo que, al efectuar el juicio sobre los argumentos expresados por aquélla para solicitar dicha medida cautelar de suspensión de esa orden de paralización inmediata de vertidos, debió entender, al menos, que tal orden causaba perjuicios al interés de la recurrente más dignos de protección que los que pudieran producirse con dichos vertidos al Monumento Natural de Bandama, lo que, de alguna manera, justificaba la reacción contra la referida medida provisional de paralización acordada por la Administración, como ha sostenido durante la sustanciación del proceso la entidad recurrente, lo que constituye justificación suficiente para modificar la decisión de la Sala sentenciadora respecto del pago de las costas procesales causadas en la instancia.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera .
Que, con estimación del segundo motivo de casación alegado y desestimando el primero, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por la Procuradora Doña Matilde Marín Pérez, en nombre y representación del Real Club de Golf de Las Palmas, contra la sentencia pronunciada, con fecha 18 de noviembre de 1998, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo nº 1807 de 1995, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por la representación procesal del Real Club de Golf de Las Palmas contra la resolución nº 535 del Director General de Disciplina Urbanística y Medioambiental, de 12 de mayo de 1995, y contra la orden del Consejero de Política Territorial del Gobierno de Canarias, de 22 de junio de 1995, por la que se denegó dejar sin efecto la medida provisional de suspensión inmediata de los vertidos de aguas residuales en la denominada Caldera de Bandama acordada en la primera, al ser ambos actos impugnados ajustados a derecho, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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