STS, 31 de Enero de 2006
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:2006:196 |
| Número de Recurso | 3756/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 31 de Enero de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Enero de dos mil seis.
En el recurso de casación nº 3756/2003, interpuesto por Don Andrés, representado por la Procuradora Doña Margarita Goyanes González-Casellas, y asistido de letrado, contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha 18 de marzo de 2003, recaída en el recurso nº 8897/1998 , sobre declaración de caducidad de cantera; habiendo comparecido como parte recurrida la JUNTA DE GALICIA, representada y asistida por el letrado de sus Servicios Jurídicos.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, (Sección Tercera) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por Don Andrés, contra la resolución del Consejero de Industria y Comercio de la Junta de Galicia de fecha 25 de mayo de 1998, que declara la caducidad de la cantera denominada "A Gouxa" nº 264 para granito sita en el término municipal de Carballeda de Avia.
Notificada esta sentencia a las partes, por Don Andrés, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 8 de abril de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente (Don Andrés), compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 16 de mayo de 2003, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:
1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del art. 110.1) del Reglamento General para el Régimen de la Minería de 25 de agosto de 1978, en relación con el art. 24.2 de la Constitución Española y art. 84.1 de la LRJPAC de 26 de noviembre de 1992 y de la jurisprudencia de la Sala del Tribunal Supremo aplicable a la cuestión objeto de debate.
2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del art. 31.2, quinto párrafo, del Reglamento General para el Régimen de la Minería de 25 de agosto de 1978, en relación con el art. 131.3.c) de la LRJPAC, de 26 de noviembre de 1992 .
3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del art. 31.2, tercer párrafo, del Reglamento General para el Régimen de la Minería de 25 de agosto de 1978, en relación con el art. 132.1 de la LRJPAC. Se invoca también el art. 88.3 de la LRJCA , en relación con los hechos acreditados en las actuaciones.
Terminando por suplicar sentencia declarando haber lugar al recurso y casando y anulando la sentencia de instancia, declarando en consecuencia la nulidad absoluta o, subsidiariamente, anulando la Resolución del Conselleiro de Industria de la Xunta de Galicia de 25 de mayo de 1998.
Por providencia de la Sala, de fecha 2 de diciembre de 2004, se acuerda admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 13 de enero de 2005 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (JUNTA DE GALICIA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 9 de marzo de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme la sentencia recurrida, con desestimación íntegra de la demanda, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 11 de octubre de 2005, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 24 de enero de 2006, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de Sala
La sentencia que es objeto de esta casación desestimó el recurso entablado contra la resolución de la Consejería de Industria y Comercio de la Junta de Galicia que declaró la caducidad de la cantera "A Gouxa" nº 264 para granito, al apreciarse incumplimiento de las condiciones impuestas en el otorgamiento, al no haber presentado los Planes de Labores de la cantera en los años 1995, 1996 y 1997.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia rechazó los diferentes motivos de impugnación alegados por el recurrente con base en que: a) el defecto de audiencia al interesado en el expediente no se ha producido desde el momento en que reconoce por escrito presentado ante la Delegación Provincial que se le había comunicado su inicio, haciendo en él las oportunas alegaciones, por lo que no puede hablarse de indefensión; b) al margen de las sanciones que puedan imponerse por la no presentación de los planes de labores, la reincidencia en esta omisión constituiría un plus en el incumplimiento de las condiciones determinantes de la autorización, que la incluye en causa de caducidad a tenor del art. 106 f) del Reglamento de Minas ; c) la presentación ulterior del plan de labores para el año 1998 no subsana la falta de presentación de los anteriores., máxime cuando aquél se presenta en el período intermedio entre la propuesta de inicio del expediente del que se dio por enterado el recurrente y la resolución en que se decretó la caducidad.
Contra esta sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.
El recurrente aduce en el primer motivo de casación que no se le dio el trámite de audiencia, habiéndosele causado indefensión, lo que no es subsanable en vía judicial. Añade que el escrito a que se refiere la sentencia como subsanador de ese trámite no fue conocido por el órgano que dictó la resolución.
En su segundo motivo indica que se interpreta inadecuadamente el término de reincidencia como determinante de la declaración de caducidad, en contradicción con la definición que de la misma se hace en el art. 131.3. c) de la LRJPAC de 26 de noviembre de 1992 , que exige resolución firme previa sancionadora de infracción de la misma naturaleza, lo que no se ha producido en el presente caso, por lo que la declaración de caducidad resulta desproporcionada.
En el tercer motivo señala que la presentación del plan de labores correspondiente al año 1998, no fue conocido por la autoridad resolutoria del expediente de caducidad, plan de labores que hay que entender aprobado por silencio positivo continuando la cantera en actividad, como se demuestra por el hecho de que se le autorizara un pedido de explosivos en 30 de abril de 1998, y que en relación con el plan de labores de 2002 no autorizado, la propia Sala de instancia conozca que la cantera se encuentra en actividad, al suspender esa resolución.
El artículo 18.2 de la Ley de Minas 22/73, de 21 de julio , expresamente señala que la falta de presentación del plan de labores será sancionado por multa, pudiendo acordarse en caso de reincidencia sin causa justificada, la caducidad de la autorización por el organismo que la haya concedido. De acuerdo con este precepto, reproducido en el artículo 31.2 del Reglamento de 25 de agosto de 1978 , el recurso debe estimarse, pues la declaración de caducidad que se contiene en el acto recurrido y que la sentencia de instancia declara conforme a Derecho, no lo respeta al imponer la caducidad de la autorización cuando no se ha producido la reincidencia, a la que los indicados preceptos conectan tal resolución.
En efecto, aunque la exigencia de que para apreciar la reincidencia en el ámbito sancionador es necesario que una resolución firme haya sancionado la conducta con anterioridad, la introduce la Ley 30/92 de 26 de noviembre , lo cierto es que este concepto de reincidencia es el que, procedente del ámbito penal, tradicionalmente ha sido recogido en el derecho administrativo por la doctrina y la jurisprudencia.
Como señala la sentencia de 24 de octubre de 2000 , en aplicación de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero , sobre Protección de la Seguridad Ciudadana -anterior, por tanto, a la Ley 30/92 -, "la agravación por reincidencia al castigar una conducta en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración no puede apoyarse en hechos sometidos al mismo expediente sancionador sin haber sido objeto de sanción previa, sino que debe referirse a hechos que hayan sido ya sancionados en un procedimiento resuelto con anterioridad a la comisión de la nueva falta, pues sólo cuando el infractor ha visto concretado el reproche de la sanción en el caso enjuiciado, mediante la apreciación de dos infracciones anteriores cometidas en el plazo de un año, puede explicarse de modo satisfactorio la agravación impuesta por una posterior reincidencia en la misma conducta, cualquiera que sea el fundamento que se acepte de los propuestos doctrinalmente para dicha agravación (la mayor peligrosidad del autor; la mayor culpabilidad; el fracaso de la prevención singular; la habitualidad o el desprecio del ordenamiento)".
En la de 24 de octubre de 1992 se señalaba que "El criterio sustentado por el representante y defensor de la Administración no puede ser aceptado pues se fundamenta en la desatención o voluntad del infractor sin acoger el concepto jurídico de la reincidencia que en pura técnica es más que la mera repetición de una actividad ilícita por parte de un mismo sujeto por cuanto se refiere a la pluralidad de infracciones mediando entre ellas una resolución sancionatoria firme en vía administrativa y por tanto ejecutiva".
Con base en ello no puede aceptarse el fundamento de la Sala de instancia de que la reincidencia se produce por la reiteración en la presentación de los planes, pues para obtener esta conclusión hubiera sido preciso que esa omisión anterior estuviera sancionada por una resolución administrativa firme.
No cabe tampoco admitir el argumento de que se está en el supuesto de un incumplimiento de condiciones a los que el artículo 106.f) del Reglamento sanciona con la caducidad, pues, aunque la presentación de los planes de labores se incluya en el título como condición, que será lo más frecuente, la Ley de Minas ha querido dar a esta falta, un tratamiento singular diferenciado, de tal forma que el general ceda ante el especial, previsto en este caso, que de otra forma quedaría en la practica sin contenido.
Tampoco se opone a la anterior conclusión la jurisprudencia que se cita en la contestación a la demanda por el Letrado de la Junta de Galicia, pues en ella se contemplan casos referidos a paralización de explotación o similares de incumplimiento de condiciones, pero no el supuesto específico de no presentación del plan de labores, cuyo tratamiento diferenciado en la Ley y el Reglamento obliga también a observar unos criterios diferentes, que no son los comunes establecidos para otros supuestos de caducidad, que no tienen naturaleza de sanción.
Ahora bien, dado que la estimación de la casación, obliga a replantearse el caso tal cual lo fue en primera instancia, conforme dispone el artículo 95.2 de la Ley Jurisdiccional , debe indicarse que el motivo de impugnación invocado en la demanda referente a la subsanación del defecto de presentación de los planes de labores, por la presentación de otros posteriores no puede estimarse ya que la exigencia de que sea anual, responde al interés general de que la explotación se mantenga en actividad, y que no esté paralizada sin autorización, como se infiere claramente de los artículos 18.1 y 83.4 de la Ley de Minas 22/1973, de 21 de julio . La circunstancia de que se hayan presentado otros planes posteriores, incluso en la hipótesis más que discutible de que se admitiera la aprobación tácita de los mismos cuando hay un expediente de caducidad en trámite, no puede revitalizar una paralización realmente producida, ni rehabilitar el incumplimiento de una condición expresamente establecida en la autorización, por lo que resultan irrelevantes las argumentaciones del recurrente en orden a demostrar la existencia de una aprobación tácita de un plan de labores posterior, o de que la Sala de instancia haya suspendido un acto de rechazo de un plan de labores del año 2002, circunstancias que en nada influyen en el incumplimiento mencionado.
La consecuencia de lo que se lleva dicho es la nulidad de la resolución recurrida en primera instancia, sin perjuicio de la facultad de la Administración para sancionar, si fuere procedente, la conducta omisiva, cumpliendo los requisitos de procedimiento legalmente establecidos.
No se dan circunstancias de costas en la primera instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación, de conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional .
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 3756/2003, interpuesto por Don Andrés, contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha 18 de marzo de 2003 y recaída en el recurso nº 8897/1998 , y declaramos haber lugar al recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución del Consejero de Industria y Comercio de la Junta de Galicia de fecha 25 de mayo de 1998, que declara la caducidad de la cantera denominada "A Gouxa" nº 264, anulándola por ser contraria a derecho; sin expresa condena en costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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