STS 1869/2017, 29 de Noviembre de 2017

El presente recurso de casación se interpuso por la Junta de Andalucía, contra la sentencia de 20 de octubre de 2015, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, estimatoria del recurso núm. 776/2014 formulado por la entidad Sociedad Anónima Minera La Hispalense, S.A. frente a la desestimación presunta del recurso de reposición presentado contra varias resoluciones de la Directora General de Industria, Energía y Minas de 25 de septiembre de 2014, dictadas por delegación del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, por las que se declara la caducidad de las concesiones de explotación de recursos de la sección c), por incumplimiento reiterado de la obligación de presentar, dentro de los plazos reglamentarios, el plan de labores anuales.

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo con sustento en el siguiente razonamiento:

CUARTO.- Para efectuar un pronunciamiento sobre la concurrencia del motivo de caducidad de la concesión aplicado al caso de autos, recogido en el art. 86.3 de la Ley 22/1973 de Minas y el art. 109. f) del Reglamento de Minas , hemos de analizar la jurisprudencia del Tribunal Supremo al respecto.

Así en la sentencia de 5 mayo 2009 , el Alto Tribunal con relación al motivo de caducidad ha señalado: "aunque, conforme a una consolidada doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 24 de julio de 2000 , la concesión de explotación minera supone una utilización privativa del dominio público, de tal forma que las condiciones legales o contractuales a las que se somete son de naturaleza "ob rem", es decir, derivan de la concesión con independencia de las vicisitudes subjetivas que puedan producirse en la titularidad de la misma, bien sea por causa de muerte o por actos "inter vivos", de modo que no puede verse afectado "mediante transmisiones sucesorias que impidan lograr los legítimos objetivos que la explotación comporta", sostenemos que de una interpretación sistemática del artículo 70.2 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , que establece el alcance de la obligación del titular de una concesión de explotación de recursos mineros de la Sección C de presentar anualmente el plan de labores, y que prescribe que "la falta de presentación de dicho plan será sancionada con multa, pudiendo, en caso de reincidencia sin causa justificada, acordarse por la Dirección General de Minas la caducidad de la concesión", con el artículo 86.3 del referido Cuerpo legal y el artículo 109 f) del Reglamento General para el Régimen de la Minería , aprobado por el Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, se desprende que constituye un presupuesto de aplicación de la causa de caducidad por incumplimiento reiterado de la obligación de presentar, dentro de los plazos reglamentarios (dentro del mes de enero de cada año, según el artículo 92.3 del Real Decreto 2857/1978 ), la reiteración, que obliga a que la Administración constate el comportamiento omisivo deliberado, persistente y contumaz del titular de la explotación, y que esa conducta no se encuentre amparada por la concurrencia de una causa justificadora, que evidencie que no se ha producido abuso de derecho o Fraude de Ley. Por ello, consideramos que la Sala de instancia ha realizado una interpretación aplicativa infundada, contraria al canon hermenéutica pro civem del régimen jurídico de la caducidad, establecido en los artículos 83 a 88 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y en los artículos 106 a 112 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , y disconforme con la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, que, en las sentencias de 22 de mayo de 1998 , 16 de febrero de 2004 y 7 de abril de 2007 , refiere que la caducidad no constituye una manifestación del ejercicio de potestades de policía, que se limita a constatar que el ejercicio de un derecho preexistente se desarrolla conforme al ordenamiento jurídico, sino que se engarza en una autorización de carácter constitutivo del derecho de investigación o explotación mineras, que se pierde por incumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de otorgamiento o en la Ley, por lo que no reviste naturaleza sancionadora, sino que, congruente con el principio de proporcionalidad, principio general del derecho, que está reconocido implícitamente en el artículo 103 de la Constitución , en la cláusula de "servir con objetividad los intereses generales", vincula a la Administración a ejercer sus potestades de ordenación minera conforme a cánones de racionalidad, en cuanto que debió ponderar las específicas circunstancias concurrentes en este litigio, derivadas de la existencia de un supuesto de transmisión mortis causa de derechos mineros, en que la falta de diligencia de la Comunidad hereditaria en notificar a la Administración de minas el fallecimiento del titular de la concesión, atemperada por el pago del canon minero, que evidencia que no existe voluntad de renunciar voluntariamente a las concesiones, coincide con la inactividad de la Administración en ejercer las funciones de inspección y vigilancia de la regularidad y continuidad de los trabajos de aprovechamiento y explotación de las concesiones mineras "San Antonio", sancionando la falta de presentación de los planes de labores anuales".

Igualmente en sentencia de 31 enero 2006 señala "el artículo 18.2 de la Ley de Minas 22/73, de 21 de julio , expresamente señala que la falta de presentación del plan de labores será sancionado por multa, pudiendo acordarse en caso de reincidencia sin causa justificada, la caducidad de la autorización por el organismo que la haya concedido. De acuerdo con este precepto, reproducido en el artículo 31.2 del Reglamento de 25 de agosto de 1978 , el recurso debe estimarse, pues la declaración de caducidad que se contiene en el acto recurrido y que la sentencia de instancia declara conforme a Derecho, no lo respeta al imponer la caducidad de la autorización cuando no se ha producido la reincidencia, a la que los indicados preceptos conectan tal resolución. En efecto, aunque la exigencia de que para apreciar la reincidencia en el ámbito sancionador es necesario que una resolución firme haya sancionado la conducta con anterioridad, la introduce la Ley 30/92 de 26 de noviembre, lo cierto es que este concepto de reincidencia es el que, procedente del ámbito penal, tradicionalmente ha sido recogido en el derecho administrativo por la doctrina y la jurisprudencia. Como señala la sentencia de 24 de octubre de 2000, en aplicación de la Ley Orgánica 1/l992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana -anterior, por tanto, a la Ley 30/92-, "la agravación por reincidencia al castigar una conducta en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración no puede apoyarse en hechos sometidos al mismo expediente sancionador sin haber sido objeto de sanción previa, sino que debe referirse a hechos que hayan sido ya sancionados en un procedimiento resuelto con anterioridad a la comisión de la nueva falta, pues sólo cuando el infractor ha visto concretado el reproche de la sanción en el caso enjuiciado, mediante la apreciación de dos infracciones anteriores cometidas en el plazo de un año, puede explicarse de modo satisfactorio la agravación impuesta por una posterior reincidencia en la misma conducta, cualquiera que sea el fundamento que se acepte de los propuestos doctrinalmente para dicha agravación (la mayor peligrosidad del autor; la mayor culpabilidad; el fracaso de la prevención singular; la habitualidad o el desprecio del ordenamiento)". En la de 24 de octubre de 1992 se señalaba que "El criterio sustentado por el representante y defensor de la Administración no puede ser aceptado pues se fundamenta en la desatención o voluntad del infractor sin acoger el concepto jurídico de la reincidencia que en pura técnica es más que la mera repetición de una actividad ilícita por parte de un mismo sujeto por cuanto se refiere a la pluralidad de infracciones mediando entre ellas una resolución sancionatoria firme en vía administrativa y por tanto ejecutiva". Con base en ello no puede aceptarse el fundamento de la Sala de instancia de que la reincidencia se produce por la reiteración en la presentación de los planes, pues para obtener esta conclusión hubiera sido preciso que esa omisión anterior estuviera sancionada por una resolución administrativa firme" .

En el caso de autos, como sostiene el recurrente, la Administración ha procedido a declarar la caducidad directamente, sin haber instado previamente procedimiento sancionador alguno, debiéndose entender desproporcionada dicha forma de proceder, pues prescinde de la reincidencia y de reiteración, legalmente exigida por la jurisprudencia, por lo que el recurso debe ser estimado por dicho motivo

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Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, la letrada de la Junta de Andalucía, mediante escrito registrado el 22 de enero de 2016, interpuso el anunciado recurso de casación en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (en adelante, LJCA), denuncia que la sentencia de instancia infringe «por interpretación errónea, [e]l Art. 86.3 de la Ley de Minas y de su correlativo 109.f) del Reglamento General para el Régimen de la Minería , en relación con los arts. 70.2 y 121 de dicha ley y su jurisprudencia interpretativa» y «soslaya la obligatoriedad del ejercicio de la potestad de declaración de caducidad de carácter incondicionado y de naturaleza no sancionadora» (págs. 1-2 del escrito de interposición). Por ello aduce que «[n]o siendo la declaración de caducidad un acto de sanción, sino una causa objetiva de resolución de la concesión administrativa que tiene por objeto poner fin a la misma cuando se haya producido un estado de cosas contrario a la finalidad pública que justificó su otorgamiento y constatada durante siete años su incumplimiento reiterado, no procede supeditar esta potestad reglada a una condición ajena a la misma» (pág. 4).

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación procesal de la mercantil Sociedad Anónima Minera La Hispalense presenta, el día 3 de mayo de 2016, escrito de oposición en el que sostiene que «ha quedado acreditado y ha sido reconocido por la propia Administración recurrente, que ésta ha permanecido inactiva frente a la no presentación por parte de mi representada de los planes de labores sin que haya existido ni un solo requerimiento por su parte en este sentido, ni se haya incoado ningún procedimiento sancionador por este incumplimiento. Tal y como se refiere en la Sentencia dictada en única instancia por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 20 de octubre de 2.015 que se recurre de contrario, resulta a todas luces desproporcionado y abusivo declarar la caducidad de las concesiones de las que mi mandante es titular y a las que se refiere el presente procedimiento, desvirtuando la naturaleza del instituto de la caducidad y conculcando lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución Española » (pág. 6 del escrito de oposición), y suplica a la sala «dicte Sentencia por la que se confirme íntegramente la Sentencia de 20 de octubre de 2.015 dictada por la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla en los autos Recurso Contencioso-administrativo 776/2.014 con expresa condena en costas a la Administración recurrente».

Evacuados los trámites, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 21 de noviembre de 2017, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de 20 de octubre de 2015, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, estimatoria del recurso núm. 776/2014 instado por la entidad Sociedad Anónima Minera La Hispalense, S.A. contra la desestimación presunta del recurso de reposición instado frente a las resoluciones de la Directora General de Industria, Energía y Minas de 25 de septiembre de 2014, dictadas por delegación del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, por las que se declara la caducidad de las concesiones de explotación de recursos de la sección c), por incumplimiento reiterado de la obligación de presentar, dentro de los plazos reglamentarios, el plan de labores anuales .

En el único motivo del recurso de casación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, articulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , se aduce que la sentencia de instancia infringe «por interpretación errónea, [e]l Art. 86.3 de la Ley de Minas y de su correlativo 109.f) del Reglamento General para el Régimen de la Minería , en relación con los arts. 70.2 y 121 de dicha ley y su jurisprudencia interpretativa» y «soslaya la obligatoriedad del ejercicio de la potestad de declaración de caducidad de carácter incondicionado y de naturaleza no sancionadora» (págs. 1-2 del escrito de interposición). Por ello alega que «[n]o siendo la declaración de caducidad un acto de sanción, sino una causa objetiva de resolución de la concesión administrativa que tiene por objeto poner fin a la misma cuando se haya producido un estado de cosas contrario a la finalidad pública que justificó su otorgamiento y constatada durante siete años su incumplimiento reiterado, no procede supeditar esta potestad reglada a una condición ajena a la misma» (pág. 4).

El motivo no puede prosperar. La sentencia recurrida no infringe el art. 86.3 de la Ley de Minas en relación con el art. 109.f) de su Reglamento, ni los arts. 70.2 y 121 y la jurisprudencia que se cita. Ciertamente la caducidad no es un acto de naturaleza sancionadora, pero el ejercicio de esta potestad está orientado a impedir una actitud de incumplimiento de obligaciones que la propia Ley de Minas califica de reiterado o reincidente. Conviene recordar, en este punto, lo que dispone el art. 86.3 de la Ley de Minas : «Las concesiones de explotación de recursos de la Sección C) se declararán caducadas: [...] Tres. Por incumplimiento grave o, en su caso, reiterado de las obligaciones impuestas por el artículo sesenta y dos, párrafo cinco, o los artículos setenta y setenta y uno». Esta previsión queda completada con lo previsto en el art. 70.2 de la Ley de Minas , relativo a las obligaciones del titular de la concesión de recursos mineros de la Sección C, por cuanto establece que será sancionado con multa el incumplimiento de la obligación que incumbe al titular de la concesión de presentar anualmente el plan de labores. En efecto, el art. 70.2 de la Ley de Minas , dispone que «[...] [a]nualmente deberá presentarse un plan de labores ante el referido organismo. La falta de presentación de dicho plan será sancionada con multa, pudiendo, en caso de reincidencia sin causa justificada, acordarse por la Dirección General de Minas la caducidad de la concesión. La forma y fecha de presentación del plan de labores y la cuantía de la multa se fijarán reglamentariamente». Por su parte, el art. 121.2.c) de la Ley de Minas tipifica como infracción grave la no presentación del Plan de Labores en el plazo y con los contenidos reglamentarios. Finalmente, el art. 109.f) del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la Minería es del siguiente tenor en cuanto a las causas de caducidad: «Por incumplimiento reiterado de la obligación de presentar, dentro de los plazos reglamentarios, el plan de labores anuales».

La jurisprudencia en que se apoya la sentencia recurrida ha puesto de manifiesto el alcance de exigencia impuesta por la Ley de Minas de que la apreciación de la caducidad de la concesión, en el caso de incumplimiento de la obligación de presentar el plan de labores, deba responder a una conducta reiterada. En efecto, el motivo de casación, la recurrente se limita a señalar la supuesta infracción de la jurisprudencia que se cita en la sentencia, pero en su desarrollo no invoca una doctrina jurisprudencial que realmente resulte contradictoria con la que sirve de apoyo a la sentencia recurrida, que se sirve de la cita de dos sentencias que examinamos a continuación.

Se trata de las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 2009 (rec. cas. núm. 5141/2006 ) y la de 31 de enero de 2006 (rec. cas. núm. 3756/2003 ). Esta última se refiere a un supuesto de caducidad de la explotación de recursos de la Sección A, regulada en el art. 18.2 de la Ley de Minas , diferente ésta, la de concernir a recursos de la Sección A, que no es relevante para el caso que nos ocupa, pues en este punto no hay divergencia con el régimen que para la caducidad por este tipo de incumplimientos prevé el art. 70.2, aplicable a las concesiones de recursos mineros de la sección C.

La sentencia del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 2009 , cit., que examina un supuesto de caducidad relativo a explotaciones de recursos de la Sección C, sostiene «[...] que de una interpretación sistemática del artículo 70.2 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , que establece el alcance de la obligación del titular de una concesión de explotación de recursos mineros de la Sección C de presentar anualmente el plan de labores, y que prescribe que "la falta de presentación de dicho plan será sancionada con multa, pudiendo, en caso de reincidencia sin causa justificada, acordarse por la Dirección General de Minas la caducidad de la concesión", con el artículo 86.3 del referido Cuerpo legal y el artículo 109 f) del Reglamento General para el Régimen de la Minería , aprobado por el Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, se desprende que constituye un presupuesto de aplicación de la causa de caducidad por incumplimiento reiterado de la obligación de presentar, dentro de los plazos reglamentarios (dentro del mes de enero de cada año, según el artículo 92.3 del Real Decreto 2857/1978 ), la reiteración, que obliga a que la Administración constate el comportamiento omisivo deliberado, persistente y contumaz del titular de la explotación, y que esa conducta no se encuentre amparada por la concurrencia de una causa justificadora, que evidencie que no se ha producido abuso de derecho o Fraude de Ley» ( FD quinto).

Por otra parte, la jurisprudencia de esta Sala ha destacado la conexión entre el ejercicio de potestad sancionadora y la caducidad por incumplimiento de determinadas obligaciones del concesionario de la explotación minera, especialmente la de presentar el plan de labores. Así, tal y como expone la STS de 31 de enero de 2006 , cit., es exigible la reincidencia, concepto que examina, y en consecuencia «[...] no puede aceptarse el fundamento de la Sala de instancia de que la reincidencia se produce por la reiteración en la presentación de los planes, pues para obtener esta conclusión hubiera sido preciso que esa omisión anterior estuviera sancionada por una resolución administrativa firme [...]» ( FD 2). En la misma línea, cabe citar la sentencia delTS de 12 de abril de 2010 (recurso de casación 3564/2007 ), que examinando los distintos supuestos que pueden dar lugar a la caducidad, destaca el régimen singular del supuesto basado en la no presentación del plan de labores.

No es contradictoria con esta doctrina jurisprudencial la sentencia citada por la recurrente, STS de 9 de marzo de 2005 (rec. cas. núm. 3153/2002 ) en la que, antes bien, se destaca -en la misma línea que la STS de 31 de enero de 2006 , cit.-, que «[...] la falta de presentación del plan de labores del apartado 2 [del art. 70 de la Ley de Minas ] tiene en el propio párrafo su sanción de multa, salvo en casos de reincidencia, en que también procede la caducidad [...]» (FD 3). Tanto esta sentencia como las de nuestra Sala de 22 de mayo de 1998 (recurso de casación 4608/1990 ) y de 16 de febrero de 2004 (recurso de casación 2610/1999 ), todas invocadas en el motivo de casación, analizan supuestos de caducidad distintos del motivado por la falta de presentación del Plan de Labores, aun cuando en algún caso otros incumplimientos concurran con este último. Pero en modo alguno establecen una doctrina jurisprudencial contraria a la que sustenta la decisión de la Sala de instancia.

En el caso ahora enjuiciado consta que la Administración era conocedora de la situación de suspensión de los trabajos de explotación al haber autorizado, con fecha 23 de diciembre de 2003, tanto el subarriendo como la suspensión temporal de los trabajos de explotación para realizar una campaña de investigación por un periodo de tres años, a la que siguió la presentación de un nuevo plan de labores correspondiente al año 2007, sin que anteriormente a la declaración de caducidad se produjera actuación alguna por parte de la Administración dirigida a exigir el cumplimiento de la obligación de presentar los nuevos planes de labores para las sucesivas anualidades. En definitiva, la sentencia recurrida ha hecho una apreciación proporcionada de los criterios que deben justificar la utilización de la potestad de declarar la caducidad por esta causa, conforme a la reiterada doctrina jurisprudencial que expone.

En consecuencia, el motivo de casación no prospera, por lo que no ha lugar al recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de cuatro mil euros.