El Derecho a una buena administración: concreciones en la normativa infraconstitucional
| Autor | Beatriz Tomás Mallén |
| Páginas | 149-176 |
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Sin lugar a dudas, prosiguiendo con el paralelismo entre el derecho a la buena administración contemplado en el artículo 41 de la Carta de Niza (artículo II-101 de la Constitución europea) y la legislación española en la mate-ria (en este caso, infraconstitucional), el precepto interno que más se asimila al europeo es el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/19991, cuyo tenor literal es el siguiente2:
Derechos de los ciudadanos.
Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
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c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.
d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico.
e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.
g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes.
i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.
k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las Leyes
.
En este sentido, aunque el enunciado con que va encabezado dicho precepto sea el de «derechos de los ciudadanos», bien podría enunciarse «derecho a la buena administración», a la vista del paralelismo indicado, que pasamos a analizar con mayor detenimiento. No sin antes observar que, en lo que se refiere a la Administración General del Estado, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la misma, desglosa en sus artículos 3 (principios de organización y funcionamiento)3y 4 (principio de servicio a los ciudada-
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nos)4, a partir del tronco común del principio de legalidad, un amplio elenco de pautas y directrices para hacer efectivo el derecho a la buena administración. En realidad, estas emblemáticas Leyes relativas a la Administración Pública de 1992 y de 1997 vienen, de alguna manera, a confirmar una visión más demo-crática del aparato administrativo del Estado social y democrático de Derecho que comenzó su andadura con el Texto Constitucional de 1978, consolidando paralelamente el paso de la mera condición de administrado a la posición de ciudadano5.
El apartado 1 del artículo 41 de la Carta de Niza (derecho a un trato imparcial y equitativo por parte de la Administración y dentro de un plazo razonable) contiene una fórmula más amplia que el artículo 35 de la Ley 30/1992, que más bien concreta aspectos de trato administrativo que merecen los ciudadanos: así, el apartado a) del citado artículo 35 contempla el derecho «a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos», lo que de alguna forma permite leer la equidad en términos de tramitación imparcial y dentro de un plazo razonable, lo cual viene, a su vez, desarrollado por los artículos 74 y 75 de la propia Ley 30/1992, que recoge el
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principio de celeridad en la ordenación del procedimiento y el criterio de la igualdad en el despacho de los expedientes, que «guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza».
Esa resolución administrativa dentro de un plazo razonable ha venido subrayada expressis verbis por la jurisprudencia del Tribunal Supremo como parte integrante de la buena administración en conexión con el principio de eficacia del artículo 103 CE. En concreto, en la STS (Sala contencioso-administrativa, Sección 5.ª) de 30 de julio de 1991 se declara (FJ 8.º):
Si uno de los principios de una buena administración es el de la eficacia, situado en primer lugar entre los enumerados en el artículo 103.1 de nuestra Constitución, a veces, a la rapidez del procedimiento, siempre deseable, para la eficacia del actuar administrativo, se presenta la necesidad, no sólo de rapidez, sino de una actuación inmediata y urgente, convirtiéndose el factor tiempo en elemento determinante y constitutivo del fin que la Administración está llamada a cumplir en ese momento y circunstancias
.
Por lo demás, el último inciso del apartado a) del artículo 35 de la Ley 30/1992 («obtener copia de documentos»), así como el apartado c) del mismo precepto (derecho «a obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento») o el apartado f) (derecho «a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante»), vendrían a constituir de algún modo tres concreciones de ese genérico trato imparcial y equitativo a que alude el artículo 41 de la Carta, con lo que de algún modo el canon de «fundamentalidad» de ésta reforzaría su configuración «legal» en el ámbito interno. Sin embargo, esta lectura optimista o positiva admitiría otra menos favorable, a saber, que en la práctica esas tres concreciones -inciso final del apartado a), apartado c) y apartado f)- se encuadrarían más bien en el apartado i) del artículo 35 de la Ley 30/1992 (derecho «a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones»), con lo cual rebajaríamos de algún modo los posibles mecanismos tutelares al utilizar el parámetro europeo, dado que esas concreciones -que no se reflejan explícitamente en la Carta de Niza- se recogen en el soft-law de la Unión Europea que hemos estudiado en otro capítulo anterior, concretamente en los diversos Códigos de buena conducta administrativa aprobados por las distintas instituciones y órganos comunitarios.
Un razonamiento similar podría efectuarse respecto del apartado b) del artículo 35 de la Ley 30/1992 (derecho «a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los expedientes»), que si, por una parte, constituiría una exigencia
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para verificar el trato imparcial a que alude la Carta de Niza (con objeto de, por ejemplo, poder formular una recusación), por otra parte, es un derecho contenido expresamente en los referidos Códigos de buena conducta administrativa6.
Por el contrario, sólo con matices cabría trasladar la lectura que estamos efectuando al apartado g) del artículo 35 de la Ley 30/1992 cuando establece el derecho «a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar»: efectivamente, si en apariencia podríamos encontrarnos ante ese trato respetuoso y deferente que deben ofrecer las autoridades y funcionarios auxiliando a los ciudadanos en las relaciones con la Administración, este derecho posee manifestaciones que rozan menos lo deontológico de los servidores públicos para entrar de lleno en obligaciones legales cuyo no respeto conlleva la sanción correspondiente7.
En lo que concierne al...
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