Delimitación del contenido objetivo del Derecho a la buena administración: su alcance jurídico según el parámetro de la Carta de Niza
| Autor | Beatriz Tomás Mallén |
| Páginas | 177-212 |
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Al margen de la Constitución europea de 29 de octubre de 2004 (y, especialmente, de su Parte II -Carta de Niza-, que sirve de núcleo a presente trabajo), en cuanto a los antecedentes de proyectos constitucionales, sólo cabe remontarse a los elaborados una y dos décadas antes de la primera fecha indicada: nos estamos refiriendo, concretamente, al Proyecto Spinelli, de 14 de febrero de 1984, y al Proyecto Herman, de 9 de febrero de 1994.
En lo que concierne al Proyecto Spinelli, no consagraba un catálogo sistemático de derechos, sino que en su artículo 4 (bajo la rúbrica «derechos fundamentales») se hacía una remisión a los principios constitucionales comunes de los Estados miembros y a los tratados internacionales más relevantes en la materia, con mención expresa del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950 y de la Carta Social Europea de 1961, ambos del Consejo de Europa, y de los Pactos Internacionales de 1966 de Naciones Unidas.
Por añadidura, reconocía algunos derechos dispersos en el marco de las diversas políticas de la Unión (Cuarta parte del Texto Constitucional) y, particularmente en lo que afecta al derecho a la buena administración, el artículo 62 (bajo la rúbrica «política de información») establecía: «la Unión fomentará los intercambios de información y el acceso de los ciudadanos a la información. A tal fin, eliminará los obstáculos que se oponen a la libre circulación de informaciones, asegurando una competencia tan amplia como sea posible y la pluralidad de las formas de organización en este terreno. Favorecerá la cooperación entre las sociedades de radiodifusión y de televisión, con vista a elaborar programas concebidos a escala europea».
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En el Proyecto Herman de Constitución de la Unión Europea de 1994 tampoco se reconocía como tal el derecho a la buena administración. Efectivamente, si se repasa su catálogo de derechos (Título VIII: «Derechos humanos garantizados por la Unión»), únicamente el apartado 15 contempla aspectos relacionados con la buena administración: en particular, dicho apartado (cuyo enunciado es «derecho de acceso a la información») establece que «toda persona tiene derecho a acceder a los documentos administrativos y otros datos que le conciernen y a rectificarlos». Como puede constatarse, no se reconduce tal derecho a los ciudadanos comunitarios, sino más ampliamente a «toda persona», igual que ocurre en el apartado 20 (rubricado «derecho de petición»), según el cual «toda persona tiene derecho a presentar peticiones o reclamaciones por escrito a las autoridades públicas, que estarán obligadas a darles respuesta».
En todo caso, tanto esa facultad o subderecho del genérico derecho a la buena administración como éste mismo tendrían su origen en los designios expresados en su Preámbulo, cuando el Parlamento Europeo, «en nombre de los pueblos europeos», se muestra «atento a la necesidad de que se adopten las decisiones que le afectan, de la forma más cercana posible a los ciudadanos, y se deleguen poderes a los niveles más elevados únicamente por razones probadas de bien común», y expresa que la finalidad de la aprobación de este Proyecto constitucional de la Unión es «precisar sus objetivos; incrementar la eficacia, la transparencia y la vocación democrática de sus instituciones, simplificar y aclarar sus procedimientos decisorios; garantizar jurídicamente los derechos humanos y las libertades fundamentales».
De todos modos, al margen del específico Título consagrado a los derechos fundamentales (el VIII), ya en el Título I («Los principios»), a continuación del Preámbulo, se consagran derechos fundamentales relacionados con la ciudadanía, extendiéndose en algunos casos a los ciudadanos de países terceros y esbozándose el derecho a la buena administración en clave negativa. Concretamente, en el artículo 3 se define la ciudadanía de la Unión, extendiéndola a «toda persona que esté en posesión de la nacionalidad de un Estado miembro»; en el artículo 4 se contemplan los derechos electorales de los ciudadanos comunitarios (ser elector y elegible en un Estado miembro del que no sea nacional, en las elecciones municipales y europeas), y en el artículo 5 se prevé la protección de la actividad política de los ciudadanos comunitarios (que se reconduce al derecho de acceso a los cargos públicos de la Unión y a la protección diplomática y consular de la Unión). Pero si las tres disposiciones anteriores aluden exclusivamente a los ciudadanos comunitarios, el artículo 6, pese a llevar la rúbrica «libertad de circulación de los ciudadanos», en su cuarto apartado se refiere asimismo a los ciudadanos extracomunitarios (e incluso a los apátridas) como titulares de un genérico derecho a la buena administración, redactado -como
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se avanzaba- en términos negativos y en conexión con el derecho de reclamación ante el Ombudsman europeo y el derecho de petición ante el Parlamento Europeo: «los ciudadanos de la Unión y los ciudadanos de terceros Estados, así como los apátridas que residan en la Unión, tienen derecho a dirigirse, en caso de mala administración, a un Defensor del Pueblo designado por el Parlamento Europeo o a presentar peticiones al Parlamento Europeo».
Resulta tarea difícil -por no calificarla de ilusoria- rastrear los antecedentes u orígenes remotos del derecho a una buena administración, por la sencilla razón de que parecen inexistentes tanto en el ámbito general o universal como en el continente europeo. Por lo que se refiere al primero, ni la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, ni los Pactos Internacionales de 1966, ni otros textos internacionales relativos a los derechos humanos posteriores a la Segunda Guerra Mundial se preocupan específicamente de tutelar a los ciudadanos frente a la acción de la Administración. Por lo que respecta al segundo ámbito, BRAYBANT recuerda que el artículo 15 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, adoptada por la Asamblea Constituyente francesa el 26 de agosto de 1789 («La sociedad tiene derecho a pedir cuentas de su actuación administrativa a todo agente público»), contenía más una regla democrática que un derecho individual1; además, lógicamente, su alcance era mucho más reducido -por la concepción imperante de «derechos frente al poder»- en comparación con la amplia proyección del derecho consagrado en el artículo 41 de la Carta de Niza. Más recientemente, el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950 omite cualquier referencia al derecho a una buena administración, si bien el Tribunal de Estrasburgo ha intentado garantizar alguno de los aspectos que lo integran a través de una meritoria labor de interpretación extensiva de otros derechos, como el derecho a un proceso justo del artículo 6.1 del Convenio.
Por añadidura, el derecho que nos ocupa tampoco había sido recogido en los Tratados comunitarios, pero no sería justo dejar de reconocer que han servido de base para que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y el Defensor del Pueblo europeo allanen extraordinariamente el camino de su consagración en la Carta. De hecho, la jurisprudencia comunitaria y la labor del Ombudsman europeo constituyen las fuentes esenciales -no remotas, sino inmediatas- del derecho a una buena administración tal como aparece garantizado en la Carta, como estudiaremos más detenidamente en el capítulo cuarto
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de este trabajo. Así pues, abordando los orígenes inmediatos del derecho a la buena administración en la Carta, vamos a centrarnos en el proceso de elaboración de la Carta en general y de su artículo 41 en particular por parte de la Convención. Basta avanzar por el momento, de manera sintética, que la idea de un derecho a una buena administración fue apuntada en una proposición finlandesa y recogida por el Praesidium y la Convención con el resultado conocido, y que su falta de reconocimiento no dejaba de ser paradójico: en efecto, según BRAYBANT, la ausencia de disposiciones relativas a...
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