El buen gobierno de las cajas de ahorros: ley 26/2013, de 27 de diciembre
| Autor | Margarita Viñuelas Sanz |
| Cargo del Autor | Doctora en Derecho. Profesora de Derecho Mercantil. Universidad de Alcalá |
| Páginas | 65-100 |
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Capítulo III. El buen gobierno de las cajas
de ahorros: Ley 26/2013, de 27 de diciembre
SUMARIO: I. ASAMBLEA GENERAL. COMPOSICIÓN: 1. Funcionamiento de la asamblea
general.—II. EL ÓRGANO DE ADMINISTRACIÓN. ESTRUCTURA Y COMPOSICIÓN:
1. Nombramiento y duración en el cargo. 2. Retribución. Informe anual sobre retribu-
ciones. 3. Informe anual de gobierno corporativo. 4. Organización y funcionamiento del
consejo de administración. Las comisiones de nombramientos y retribuciones, inversiones
y obra social: 4.1. Comisión de nombramientos y retribuciones. 4.2. Comisión de inversio-
nes. 4.3. Comisión de obra social. 5. Comisión de control. Comité de auditoría. 6. Deberes
de los consejeros y exigencia de responsabilidad.
La crisis en la que se sume el sistema bancario español ha llevado al le-
gislador a intervenir de forma continuada a favor de una reestructuración
ordenada del mismo, con la finalidad de preservar su estabilidad, apoya-
da financieramente por recursos públicos, españoles y comunitarios.
Producto de esta intervención se han sucedido numerosos Reales-
Decretos Leyes y un Memorando de Entendimiento sobre Condiciones de
Política Sectorial Financiera de 20 de julio de 2012 1, llevado a cabo en el
1 Al respecto, pueden consultarse el Real Decreto-ley 9/2009, de 26 de junio, sobre
reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de
crédito (RDL 9/2009) derogado por el RDL 24/2012; Real Decreto 6/2010, de 9 de abril,
de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, Real Decreto-ley,
de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las cajas de
ahorro (RDL 11/2010); Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento
del sistema financiero (RDL 2/2011); Real Decreto-ley 2/2012, de 3 de febrero, de sanea-
miento del sector financiero (RDL 2/2012); Real Decreto-ley 18/2012, de 11 de mayo, sobre
saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero (RDL 18/2012); Real
Decreto-Ley 24/2012, de 31 de agosto, de reestructuración y resolución de entidades de
crédito, que trae causa del trascendental Memorando de Entendimiento sobre Condicio-
nes de Política Sectorial Financiera (MOU) de 20 de julio de 2012, elaborado en el seno
del Eurogrupo; Real Decreto 256/2013, de 12 de abril, por el que se incorporan a la nor-
mativa de las entidades de crédito los criterios de la autoridad Bancaria Europa de 22 de
noviembre de 2012 sobre evaluación de la adecuación de los miembros del órgano de ad-
ministración y de los titulares de las funciones clave; y el Real Decreto-ley 14/2013, de 29
de noviembre, de medidas urgentes para la adaptación del Derecho español a la normativa
MARGARITA VIÑUELAS SANZ
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seno del Eurogrupo, que exigía, entre otras medidas, la elaboración de
normas que clarificaran el papel de las cajas en su calidad de accionistas
de las entidades de crédito con vistas a una eventual reducción de su
participación a niveles no mayoritarios, así como el reforzamiento de
los mecanismos de gobernanza de las antiguas cajas de ahorros y de los
bancos comerciales bajo su control 2.
Atendiendo tal exigencia, la Secretaría General de Legislación y Polí-
tica financiera del Ministerio de Economía y Competitividad ha publica-
do la Ley de cajas de ahorros y de fundaciones bancarias, que establece
una regulación de nueva planta para las cajas de ahorros y otorga carta
de naturaleza a las denominadas fundaciones bancarias, configuradas
como entidades a las que habrán de transformarse las cajas de ahorros
que ejerciendo su actividad como entidad de crédito a través de una en-
tidad bancaria (cajas de ahorros de ejercicio indirecto) o por ellas mis-
mas, superen determinados umbrales económicos 3. Sólo aquellas que
no alcancen los límites cuantitativos o de volumen de negocio marcados
legalmente 4, podrán mantener su actividad como tales, pero bajo un
régimen sustancialmente distinto 5.
de la Unión Europea en materia de supervisión y solvencia de entidades financieras, que
culmina con la publicación de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y
solvencia de entidades de crédito (BOE, núm. 156, de 27 de junio de 2014).
2 Compromiso 20 de MOU.
3 Vid. Disposición Transitoria Primera, de la Ley de cajas de ahorros y fundaciones
bancarias, que dispone la obligación de transformación de las cajas de ahorros que a la
entrada en vigor de esta ley ejerzan su actividad como entidad de crédito a través de una
entidad bancaria (cajas de ahorro de ejercicio indirecto), en una ordinaria o bancaria
cuando superen determinados umbrales económicos. En este sentido, deberán transfor-
marse en fundaciones bancarias, cuando el valor del activo total consolidado de la caja de
ahorros, según el último balance auditado, supere la cifra de diez mil millones de euros,
o cuando su cuota en el mercado de depósitos de su ámbito territorial de actuación sea
superior al 35 por 100 del total de depósitos. En el caso de que la entidad pertenezca a
un grupo por aplicación de cualquiera de los criterios incluidos en el art. 42 del CCo, los
supuestos previstos en el apartado anterior se referirán al balance y cuentas consolidados
y la obligación afectará a todas las cajas de ahorros del grupo, que podrán transformarse
en tantas fundaciones como cajas existieran (art. 34 LCF).
4 En la actualidad son sólo dos las cajas de ahorros que se mantienen en dichas con-
diciones: Caixa Ontinyent, y Caixa Pollença.
5 De forma sintética, la situación de tránsito hacia el régimen previsto en la LCF sería
la siguiente: (1) Las cajas de ahorros han venido desarrollando directamente su actividad
financiera y de obra social con una naturaleza cercana a las fundaciones-empresa (situa-
ción de partida). Con la publicación del RDL 11/2010 se añadieron dos nuevas formas de
desarrollar la actividad de las cajas: (2) De un lado, el desarrollo —indirecto— de la actividad
crediticia a través de una entidad bancaria a la que la caja ha aportado su negocio financiero
(art. 5 RDL 11/2010), pero mantiene su condición de entidad de crédito. (3). De otro lado, la
transformación de la caja en fundación de carácter especial, con la consiguiente pérdida de
la condición de la entidad de crédito (art. 6 RDL 11/2010), centrándose en el desarrollo de
su obra social, y a la que deberá destinar el producto de su negocio financiero, sin perjuicio
de la posibilidad de llevar a cabo actividades de fomento de la educación financiera (art. 6.1
in fine, RDL 11/2010). (4) Junto a las cajas de ejercicio indirecto, directo y fundaciones de
carácter especial, existen las fundaciones de régimen general, reguladas por la Ley 50/2002,
de 26 de diciembre, de fundaciones (denominadas fundaciones ordinarias en la LCF).
EL BUEN GOBIERNO DE LAS CAJAS DE AHORROS: LEY 26/2013, DE 27 DE DICIEMBRE
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La LCF pretende conectar con la originaria naturaleza fundacional
de las cajas de ahorros, orientadas al servicio de un interés general, con-
cretado tanto en el desarrollo de su obra social como en la protección de
los pequeños ahorradores y la generalización de su acceso al crédito 6.
Al mejor servicio de tal interés, se ha optado por encauzar la actua-
ción de las cajas de ahorros hacia la actividad financiera más básica, de
menor riesgo y sofisticación y más próxima al interés del ciudadano 7, y
se ha limitado geográficamente su ámbito, para atender las necesidades
y peculiaridades propias del territorio en el que actúan 8.
Junto a estas medidas, la LCF adopta otras destinadas a corregir
los defectos funcionales u organizativos revelados a la luz de la ex-
periencia de los últimos años 9. En este sentido, y por lo que a este
estudio se refiere, la LCF supone un nuevo impulso normativo hacia
Partiendo de esta situación, la entrada en vigor de la LCF supone: (1). Que las cajas
que ejercían su actividad financiera por ellas mismas, la deben traspasar a una entidad de
crédito y transformarse a una fundación bancaria si poseen las condiciones enuncias en
dicho art. 32. 1 LCF, mientras en caso contrario procederá la transformación a fundación
ordinaria (2). Que las cajas que ejercían su actividad de forma indirecta, se transformen en
fundaciones bancarias siempre que reúnan las condiciones referidas en el art. 32.1 LCF, en
caso contrario se transformarán en fundaciones ordinarias. (3) y (4). Finalmente las fun-
daciones ordinarias y aquellas fundaciones de carácter especial que se hubieran constituido
de acuerdo con lo previsto en el art. 6 RDL 11/2010, se trasformarán a fundación bancaria
cuando alcancen los referidos porcentajes del art. 32.1 LCF, en caso contrario la funda-
ción ordinaria se mantendrá como tal, y la fundación de carácter especial se transformará
a ordinaria. Sobre esta evolución, para un análisis detenido sobre las diferentes fases, vid.,
fundamentalmente, F. LEÓN SANZ, «La reestructuración de las cajas de ahorros en la crisis
del sistema financiero español», RDBB, núm. 127, julio-septiembre de 2012, pp. 7-34. J.
RDBB, núm. 121, enero-marzo de 2011, pp. 173-187. J. A. ROMERO FERNÁNDEZ, El proceso de
saneamiento y reestructuración de las cajas de ahorros, Madrid, Marcial Pons, 2013. M. CAS-
TILLA CUBILLAS, «Despolitización de las cajas de ahorros y el test de estrés», DN, núm. 243, di-
ciembre de 2010, pp. 5-19. J. MARDOMINGO COZAS y M. SÁNCHEZ MONJO, «La transformación de
las cajas de ahorros en fundaciones de carácter especial», RMV, núm. 12, 2013, pp. 169-184.
6 El doble plano en el que las cajas de ahorros cumplen sus fines de interés general ha
determinado su caracterización como «fundaciones-empresa» dotacional y funcional. En
la medida que las cajas de ahorros persiguen la obtención de beneficios con su actividad
económica destinados a sufragar su obra social, se las puede considerar «fundaciones-
empresa dotacionales», en cuanto sus fines generales también se pueden alcanzar direc-
tamente mediante el ejercicio de su actividad empresarial, puede calificarse de fundacio-
nes-empresa funcionales. Sobre esta distinción entre fundaciones-empresa dotacionales
y funcionales, vid. J. M. EMBID IRUJO, «fundaciones y actividades empresariales en el Dere-
cho español», Derecho de los Negocios, núm. 160, enero de 2004, pp. 8 y ss. Ciertamente, en
muchas ocasiones las operaciones empresariales ordinarias llevadas a cabo por las cajas
carecen de dicho componente social, pero su calificación como fundaciones-empresa fun-
cionales, deviene de la mera posibilidad de realizarlas. Piénsese en la concesión de crédi-
tos en condiciones especialmente favorables para personas necesitadas, o la prestación del
servicio de caja para determinadas campañas de beneficencia. Vid. M. CASTILLA CUBILLAS,
Gobierno de las cajas de ahorros, Cizur Menor, Thomson/Civitas, 2006, p. 26.
7 Vid. art. 2.1 LCF y Exposición de Motivos de la Ley, inicio de apartado III.
8 Vid. la Exposición de Motivos de la Ley, apartado I, e inicio de apartado III.
9 Vid. la Exposición de Motivos de la Ley, apartado I, in fine.
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