STS, 21 de Marzo de 2006

En el recurso contencioso administrativo núm. 1085/02 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 9ª, se dictó sentencia, con fecha 16 de enero de 2003 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Procede desestimar el recurso contencioso-administrtivo interpuesto por la Procuradora Dª Paz Santamaría Zapata, en representación de "GEIEM HISPANICA, S.L.", para ejecución de acto administrativo firme, sin hacer especial declaración en cuanto a costas procesales".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la entidad mercantil GEIEM HISPANICA, S.L., se preparó recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 9 de abril de 2003, formaliza el recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

La representación procesal de la Comunidad de Madrid formalizó con fecha 15 de noviembre de 2005 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste.

Por providencia de 23 de enero de 2006, se señaló para votación y fallo el 15 de marzo de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

La representación procesal de GEIEM HISPANICA SL interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 16 de enero de 2003 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimando el recurso contencioso administrativo número 1058/02 interpuesto por aquella por los trámites del procedimiento abreviado por el que se solicitaba la ejecución del acto administrativo firme consistente en la estimación presunta del recurso de alzada deducido por aquella contra la desestimación presunta de la solicitud de fecha 24 de enero de 2001 dirigida a la Dirección General de Trabajo y Empleo de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid.

Señala la Sala de instancia en su fundamento de derecho PRIMERO que la acción ejercitada por la vía del art. 29.2 LJCA 1998 consiste en la ejecución de "la estimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la denegación también presunta de la solicitud de iniciación del procedimiento para proceder al pago a la interesada de determinadas cantidades previstas en la Orden de 12 de septiembre de 1996 de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, Orden ésta por la que se concedía a aquélla una subvención. La entrega del importe de la subvención se periodificaba en un total de seis plazos comprendidos en los años de 1966 y 1997. Además de estar condicionada la percepción de la ayuda al cumplimiento por la interesada de determinados requisitos generales, el abono de cada plazo dependía, según el tenor de la misma Orden, de la justificación documental de los gastos presupuestados y del cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social.

Esta Sala, pese a la ausencia de toda oposición por parte de la Administración demandada (la actitud de cuyo representante ha supuesto una injustificada dilación en la tramitación del procedimiento), no advierte la presencia del presupuesto básico para el éxito de la acción deducida, toda vez que, pese a lo afirmado por la actora, no existe acto firme de contenido positivo susceptible de ejecución".

Argumenta la sentencia que el efecto del silencio administrativo positivo que prevé el art. 43.2, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPAC se aplica exclusivamente a los procedimientos iniciados a instancia del interesado, supuesto en el que no se incardine el procedimiento para el pago de uno o varios plazos de una subvención que debe integrarse en el procedimiento administrativo en el que fue otorgada, procedimiento comprensivo de otros actos posteriores de control o comprobación previos a cada abono, como se desprende de la regulación de la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de la Comunidad de Madrid , por la que se dictan normas reguladoras de las subvenciones.

Concluye que no "existe acto administrativo firme que imponga a la demandada la obligación inmediata de entregar las sumas a que se contrae la presente demanda, en cuanto es precisa determinada actividad de comprobación y valoración precedente al ato material del pago".

Un primer motivo de recurso se articula al amparo del art. 88.1. d) LJCA en relación con el art. 86.4 del mismo texto legal aduciendo que la sentencia vulnera los arts. 43.2, párrafo segundo y 44 de la LRJAPAC .

Discrepa de la valoración de la sentencia reputando iniciado de oficio el procedimiento para la consecución del pago de las subvenciones en lugar de iniciado a solicitud del interesado.

Mantiene que:

1. El procedimiento administrativo de reclamación del pago de la cantidad de 39.551.179 ptas., correspondiente a la subvención concedida (segundo y tercer y último pago de 1997) cuya iniciación instó GEIEM HISPANICA, S.L. mediante escrito de 24 de enero de 2001 no se encuentra incardinado dentro del procedimiento de otorgamiento de la subvención iniciado con la publicación de la convocatoria a través de la Orden 1385/95, de 17 de Agosto, de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, en la que se convocó y reguló el Régimen de Ayudas Públicas a Entidades Promotoras de proyectos subvencionables en el marco del programa operativo de iniciativa comunitaria ADAPT, y finalizado con la Orden de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid de 12 de septiembre de 1996, en la que se concedió a GEIEM HISPANICA S.L.

2. Si bien el procedimiento de convocatoria y concesión de la subvención objeto de litis a GEIEM HISPANICA, S.L. puede ser calificado como procedimiento iniciado de oficio a efectos de lo establecido en el art. 44 LRJAP , el procedimiento administrativo de reclamación de pago de la subvención previamente concedida iniciado por GEIEM HISPANICA S.L. debe ser reputado como procedimiento iniciado a solicitud del interesado a efectos de lo establecido en el art. 43 LRJAPAC. c) La falta de resolución expresa del recurso de alzada interpuesto por GEIEM HISPANICA, S.L. el 4 de Mayo de 2001 ante la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud formalizada a 24 de enero de 2001 implica necesariamente la estimación del mismo de acuerdo con lo establecido en el párrafo 2º del art. 43.2 LRJAPAC , lo que comporta sea acto finalizador del procedimiento del acuerdo con el art. 43.3 LRJAPAC. d) A su entender debe estimarse que existe acto administrativo firme que impone a la Administración demandada (Comunidad de Madrid) la obligación de pago de la cantidad ascendente a 237.707,37¤ (39.551.179 ptas.) de principal, más los intereses legales de dicha cantidad calculados de la forma establecida en el escrito de demanda interpuesta en el recurso contencioso- administrativo del que trae causa el presente recurso de casación.

Un segundo motivo se apoya en el art. 88.1. d) LJCA en relación art. 86.4 de la misma Ley Jurisdiccional manteniendo que la sentencia vulnera el art. 29.2 LJCA al considerar que no existe acto de contenido positivo susceptible de ejecución. Con cita de sentencias de distintos Tribunales Superiores de Justicia entiende que el acto firme al que se refiere el art. 29.2 LJCA puede obtenerse por silencio.

A ambos motivos se opone la defensa de la Comunidad Autónoma recurrida invocando los fundamentos de la sentencia impugnada que no reputa desvirtuados por los argumentos de la parte recurrente.

Con carácter previo debemos insistir en nuestra doctrina que proclama que resulta absolutamente inapropiado utilizar como jurisprudencia conculcada la doctrina vertida por las Salas de lo Contencioso Administrativo de distintos Tribunales Superiores de Justicia sobre la materia concernida (existencia o no de acto administrativo positivo y procedimiento iniciado a instancia del interesado).

No estamos en el ámbito de un recurso de casación para la unificación de doctrina ( art. 96 LJCA ) en que si cabe servirse ante este Tribunal Supremo de sentencias dictadas por las Sala de lo Contencioso Administrativo de Tribunales Superiores de Justicia en las condiciones establecidas en la regulación del citado recurso.

En el presente supuesto nos desenvolvemos en el marco de un recurso de casación que, dentro de las especialidades contempladas en la LJCA, podría llamarse ordinario en contraposición al de interés de la ley y el precitado de unificación de doctrina. Por ello, en cuanto a la jurisprudencia invocable, sólo es admisible la reputada como tal en el art. 1.6 del Código Civil .

Todo lo cual no obsta a que la doctrina emanada de los Tribunales Superiores de Justicia de cada Comunidad Autónoma constituya la cúspide en su concreto ámbito territorial respecto del correspondiente derecho autonómico, que no es el caso, mas no acerca de normas de Derecho estatal o comunitario europeo en que, bajo el marco legal actualmente vigente, es el Tribunal Supremo quién ostenta el monopolio hermenéutico a efectos del recurso de casación.

Antes de entrar en los concretos motivos del recurso, dada la escasa argumentación efectuada por la Administración demandada que aquí se limita a reproducir los fundamentos de la sentencia impugnada y en instancia no compareció a la celebración de la vista señalada por el Tribunal, procede reseñar los antecedentes fácticos aducidos por la recurrente que no son objeto de contradicción por la administración. Su plasmación documental obra en la causa al haber sido aportados con el escrito de demanda. Tal proceder resulta necesario en orden a dilucidar si el procedimiento se inició o no de oficio.

Así:

1. Mediante Orden de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid de 12 de septiembre de 1996 se concedió a GEIEM HISPANICA, S.L. subvención de conformidad con la Orden 1385/95, de 17 de agosto, de la Consejería de Economía y Empleo, en la que se convocó y reguló el Régimen de Ayudas Públicas a Entidades Promotoras de proyectos subvencionables en el marco del programa operativo de iniciativa comunitaria ADAPT.

2. Dicha subvención ascendió a una cuantía total de 390.485.250 ptas., que representa el 75% de un presupuesto aceptado y a justificar de 520.647.000 ptas., correspondiendo 174.826.875 ptas. al ejercicio 1.996 y 215.658.375 ptas. al de 1.997. Respecto al pago de la subvención concedida correspondiente a 1997, en dicha Orden de 12 de septiembre de 1996 se establecieron cuatro plazos (con vencimientos, respectivamente, a 31 de Marzo, 30 de Junio, 30 de Septiembre y a la fecha de la finalización de las acciones, todos ellos del ejercicio de 1.997), quedando sometida la obligación de pago de la Administración demandada a la condición de que se justifiquen los gastos presupuestados.

3. La Comunidad de Madrid no satisfizo en el plazo establecido en la Orden de 12 de Septiembre de 1.996 los importes correspondientes al segundo, tercero y cuarto plazo del pago de la subvención otorgada correspondiente al ejercicio de 1.997. El Director General de Trabajo y Empleo de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid expidió, fuera del citado plazo, certificaciones de fecha 16 y 18 de Diciembre de 1.997 correspondientes, respectivamente, al pago del segundo plazo de 1.997 y al pago de tercer y último plazo de 1.997.

4. En la certificación de 16 de Diciembre de 1997, se señala en el apartado 3º que, además de otra documentación, GEIEM HISPANICA, S.L. ha presentado "la siguiente documentación justificativa en el plazo y forma previstas en la Orden de concesión: a) Facturas y justificantes de gasto por un importe de 66.991.238 ptas., habiéndose considerado a efectos de esta liquidación la cantidad de 44.557.264 ptas., correspondientes a las acciones llevadas a cabo hasta el 30 de junio de 1997".

   Frente a tal acto que no explicitaba las razones de la minoración en el pago no fue interpuesto por la interesada recurso administrativo alguno.

5. En la certificación de 18 de Diciembre de 1997 se realiza un pronunciamiento similar pues consta que GEIEM HISPANICA, S.L. ha presentado "la siguiente documentación justificativa en el plazo y forma previstas en la Orden de Concesión: a) facturas y justificantes de gasto por un importe de 92.543.132,- ptas., habiéndose considerado a efectos de esta liquidación la cantidad de 62.242.200 ptas., correspondientes a las acciones llevadas a cabo hasta el 30 de noviembre de 1997".

   Tampoco aquí fue deducido recurso administrativo alguno frente a la Resolución que no abonaba la totalidad de la suma reclamada sin explicar las razones de la reducción.

6. No obstante la firmeza de los citados actos GEIEM HISPANICA, S.L. presentó ante la Dirección General de Trabajo y Empleo de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, un escrito el 24 de enero de 2001 pretendiendo la iniciación de procedimiento administrativo de reclamación del pago de la cantidad de 39.551.179 ptas., correspondiente a la subvención concedida en virtud de las facturas y justificantes de gastos aportados a la Comunidad de Madrid, así como de los intereses legales adeudados a GEIEM HISPANICA, S.L.

7. Superado el plazo de tres meses desde la fecha de entrada en la Dirección General de Empleo de la antedicha solicitud sin que se resolviera la misma, entendió la recurrente que había sido desestimada por silencio administrativo, procediendo a interponer a 4 de Mayo de 2001 recurso de alzada ante la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid contra dicha desestimación.

8. Transcurrido el plazo de tres meses desde la fecha de entrada en la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid del escrito de interposición del recurso de alzada, GEIEM HISPANICA, S.L. creyó estimado el recurso de alzada, y a su entender, firme la obligación de la Consejería de Economía y Empleo (Dirección General de Empleo) de la Comunidad de Madrid de satisfacer la cantidad reclamada de principal más los intereses legales de dicha cantidad, motivo por el cual solicitó mediante escrito de 17 de septiembre de 2001 la ejecución del acto firme. Nada resolvió la Administración demandada respecto de este último escrito.

Sentado lo anterior que constituye los elementos fácticos de los que partió la Sala de instancia para declarar la inexistencia de acto firme de contenido positivo susceptible de ejecución entramos en el examen de los motivos del recurso de casación.

La primera cuestión a despejar es si la reclamación del abono del importe de la subvención constituye un procedimiento autónomo que se inicia a instancia del interesado o, por el contrario constituye una de las fases del procedimiento de otorgamiento de la subvención tras la pertinente convocatoria por la Administración.

Pretende la recurrente desligar el procedimiento de otorgamiento de la subvención de las eventualidades derivadas del pago parcial de subvenciones concedidas omitiendo que consintió aquel abono reducido sin efectuar impugnación alguna en tiempo y forma. Ya hemos dejado reflejado que si bien el abono minorado tras la presentación de los oportunos documentos, aunque sin explicitar en el documento de pago los motivos, tuvo lugar en 1997 no fue hasta el año 2001 en que se reclama el resto de la cuantía dejada de satisfacer por razones que no se explicitaron en tal momento si bien se indicaba que determinadas facturas habían sido excluidas al exponer "habiéndose considerado a efectos de esta liquidación". Sin embargo, tal cual expone el recurrente en su escrito de recurso, en los "informes de justificación" obrantes en el expediente administrativo figuran las razones por las que son rechazadas distintas facturas -las facturas emitidas por una determinada empresa que ostenta el cargo de administrador en la recurrente y en la empresa que emite la factura, discusión acerca de determinadas dietas, etc.-.

Afirma la Sala de instancia que, conforme a la Ley 2/1995, de 8 de marzo de la Comunidad de Madrid , por la que se dictan normas reguladoras de las subvenciones, se integra en el procedimiento administrativo en el que fue concedida la subvención. Tal aserto es incuestionable.

Avanzando más tampoco se vislumbra la vulneración de las normas básicas estatales contenidas en la LRJAPAC , arts. 43 y 44 , que en el supuesto de autos debemos estar a su redacción original sobre actos presuntos y certificación de actos presuntos, y no a la que se pretende aplicable derivada de la redacción dada a los citados artículos por la Ley 4/1999, de 13 de enero , relativa al silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado y la falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.

Si atendemos a que la reclamación de pago forma parte del procedimiento en que fue otorgada la subvención, no siendo autónomo ni accesorio, obviamente no se encontraban en vigor los preceptos cuya vulneración se invoca. Pero, además, en la redacción aquí aplicable no se contempla como procedimiento iniciado en virtud de solicitud formulada por los interesados el supuesto pretendido ni tampoco consta fuera previsto en la normativa reguladora del procedimiento de otorgamiento de la subvención.

Se rechazan, pues, ambos motivos.

Procede imponer las costas del recurso a la parte recurrente, conforme al art. 139 LJCA , cuya cuantía se limita en 350 euros atendiendo al reducido esfuerzo que le ha producido a la parte recurrida la oposición al recurso al haberse limitado a transcribir la sentencia de instancia.

Por lo expuesto en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,