STS, 15 de Marzo de 2006

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Castilla y León, se ha seguido el recurso nº 194/2001 y acumulado 231/2001, promovido por DON Ángel, DON Carlos Manuel, DON Luis, DON Darío, DON Juan Alberto, DON Simón, DON Imanol y DON Carlos y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE MIRANDA DE EBRO, sobre Plan Parcial SUE-I/T "Las Californias".

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 22 de octubre de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLO: Desestimar el recurso interpuesto por Don Ángel, Don Carlos Manuel, Don Luis, Don Darío, Don Juan Alberto, Don Simón, Don Imanol y Don Carlos representados por el Procurador Don Jesús Miguel Prieto Casado y defendido por el Letrado Don Luis Oviedo Mardones contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Miranda de Ebro de 1 de Febrero de 2001 por el que se aprueba definitivamente el Plan Parcial SUE-I/T "Las Californias" por considerarse la misma ajustada a derecho. No se imponen las costas a ninguna de ambas partes".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DON Ángel y otros, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de diciembre de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes DON Ángel y otros comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y en fecha 16 de enero de 2002 se presentó escrito interponiendo recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia por la que "deje estimado el recurso case la sentencia recurrida y declare la nulidad de la resolución inicialmente recurrida en este procedimiento, anulando la misma por no ser conforme a derecho, con todo lo demás que en derecho proceda".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 26 de marzo de 2004, ordenándose también, por providencia de 25 de mayo de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Miranda de Ebro) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 16 de julio de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se acuerde la Desestimación íntegra del Recurso de Casación, confirmándose la Sentencia recurrida, y con expresa imposición de costas a la recurrente, con lo demás que sea procedente".

Por providencia de 7 de febrero de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 1 de marzo de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sala de Burgos) dictó en fecha de 22 de octubre de 2002, en sus recursos contencioso administrativos acumulados 194 y 231 de 2001 , por medio de la cual se desestimaron los formulados por D. Ángel, D. Carlos Manuel, D. Luis, D. Darío, D. Juan Alberto, D. Simón, D. Imanol y D. Carlos contra el Acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE MIRANDO DEL EBRO, adoptado en sus sesión de fecha 1 de febrero de 2001, por la que se aprobó definitivamente el Plan Parcial SUE-I/T "Las Californias".

Como decimos, la Sala de instancia desestimó los recursos contencioso administrativos acumulados, argumentado, por lo que aquí interesa, en relación con la pretensión de nulidad por ausencia de la preceptiva evaluación simplificada de impacto ambiental lo siguiente:

1. Que la misma fue aprobada por Resolución de 22 de noviembre de 2001, de la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León en Burgos, publicándose en el Boletín de la Comunidad de 11 de diciembre de 2001.

2. Que ---tras exponer con precisión la doctrina jurisprudencial acerca de la anulabilidad de los actos administrativo--- señala que aunque la Resolución aprobatoria es posterior al Acuerdo de aprobación del Plan Parcial, sin embargo, la misma "se produce con anterioridad a la presentación de la demanda sin que en la misma se produzca reproche alguno respecto del contenido de la misma, lo que tampoco se produce en conclusiones, una vez aportada de contrario copia de la publicación, o lo que es lo mismo la parte recurrente se limita a efectuar un mero reproche formal, pero conocido el contenido de la misma no hace indicación alguna en cuanto al fondo, por lo que en virtud de lo expuesto aún para el caso de considerarse la existencia del referido vicio este no sería invalidante del acto objeto del recurso".

3. Que, con cita del artículo 16.2 del Decreto Legislativo 1/2000, de 18 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y Auditorías Ambientales de Castilla y León ---conforme al cual "la Declaración de Impacto Ambiental determinará a los solos efectos ambientales, la conveniencia de ejecutar o no el proyecto, y en caso afirmativo, fijará las condiciones en que debe ejecutarse, que formarán un todo coherente con las exigidas por la autorización del proyecto"--- la sentencia de instancia llega a la conclusión de que "parece que se vincula la existencia de la referida evaluación a la fase de ejecución".

Contra esta sentencia han interpuesto recurso de casación D. Ángel, D. Carlos Manuel, D. Luis, D. Darío, D. Juan Alberto, D. Simón, D. Imanol y D. Carlos, en el que esgrimían tres motivos de impugnación, articulándose, todos ellos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo, que, como ya hemos expresado, se formula al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA , se considera infringido el artículo 23 de la Constitución (CE ) al impedirse, según se expresa, cualquier estrategia en relación con la evaluación de impacto, señalando al respecto que estando la aprobación del Plan Parcial del Polígono Industrial sometida a la evaluación de impacto antes de pronunciarse sobre el fondo, resulta necesario evaluar los costes y afecciones de carácter ambiental, lo cual constituye un procedimiento de carácter administrativo, con unos contenidos mínimos ---como es el trámite de información pública y la respuesta a las alegaciones que en el mismo se formulen---, en el que debe realizarse un juicio de valor que finalice con la correspondiente declaración. Esto es, se articula como un procedimiento aparte y distinto del principal, previo al mismo e imprescindible para la resolución sobre el mismo, susceptible, por ello, de recurso de conformidad con el artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ); en consecuencia, al no haberse realizado la evaluación, se ha vaciado de contenido el procedimiento, impidiendo la participación de los recurrentes en el mismo, recordando los recurrentes que se trata de un trámite previo e imprescindible, en el que no han podido practicar prueba alguna, limitándose su derecho a la tutela judicial efectiva por lo que no resulta convalidable la resolución adoptada.

En el segundo motivo se considera infringido el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, tras su modificación por la Ley 6/2001, de 8 de mayo , así como la citada LRJPA ---en lo que al proceso de adopción de resoluciones administrativas se refiere---, lo cual constituye desviación de poder y fraude de ley; cita igualmente el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre , del que deduce que el procedimiento de impacto ambiental es independiente del principal, previo o paralelo al mismo, y que posibilita resolver definitivamente el citado procedimiento principal. Sin embargo, en el supuesto de autos, diez meses antes, según se expresa, de la declaración de impacto ambiental, ya se había resuelto el procedimiento principal, aprobándose el Plan Parcial; por ello no han podido compararse las distintas alternativas posibles.

Por último, en tercer lugar, en el tercer motivo, se consideran infringidas las normas relativas a la distribución y abono de los gastos de urbanización, que el Plan Parcial lleva a cabo exclusivamente desde la perspectiva de la superficie de las fincas obtenidas por cada propietario, y no en función del valor de las mismas; en concreto, se citan como infringidas el artículo 132 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76 ), así como 188.1 y 188.2 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto (RGU ) y 163.1 y 155.1 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ).

El primero y segundo de los motivos que se esgrimen por los recurrentes podrían ser analizados conjuntamente desde la perspectiva de ir dirigidos ambos a la forma en que ha sido tomada en consideración, por parte de la Sala de instancia, la extemporánea declaración de impacto ambiental emitida en relación con el Plan Parcial objeto de las pretensiones del recurso contencioso.

Sin embargo, desde este momento debe rechazarse cualquier intento de acreditación de vulneración del artículo 23 de la Constitución , por cuanto, de una forma reiterada, el ámbito de dicho precepto se ha situado en el de la participación en los asuntos públicos, ajeno, por tanto, a cualquier ausencia de audiencia procedimental, que, en todo caso, podría contar con apoyo en la artículo 24 del texto constitucional y, sobre todo, en el 105.c) del mismo .

En consecuencia, es en el segundo de los motivos en el que debemos centrarnos para analizar la forma en que ha sido tomada en consideración por la Sala de instancia la obligada declaración de impacto ambiental del Plan Parcial aprobado e impugnado. No han existido dudas acerca de la obligación, en el supuesto de autos, de la declaración de impacto ambiental, así como respecto del momento en que la misma fue llevada a cabo, esto es, con posterioridad a la aprobación del Plan Parcial ---por lo que, ni en su tramitación ni en su aprobación pudo ser tomada en consideración---, ya que la citada aprobación tuvo lugar una vez iniciado el procedimiento jurisdiccional seguido ante la Sala de instancia.

Aunque solo se citan como infringidas las normas estatales ( Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, tras su modificación por la Ley 6/2001, de 8 de mayo , así como el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre ) y autonómica (Decreto Legislativo 1/2000, de 18 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y Auditorías Ambientales de Castilla y León ) reguladoras ---en el momento de los hechos--- de la evaluación ambiental, hemos de partir, para mejor comprender el significado de las mismas, del sentido y mandato que se contenía en las normas comunitarias que fueron objeto de transposición por las citadas normas internas españolas.

Pues bien, en el citado ámbito comunitario debe destacarse, obviamente, la Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985 , relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que supuso el primer pronunciamiento europeo tendente a la instauración de la evaluación del impacto ambiental. Por lo que aquí interesa, y visto el contenido de la misma, se descartó el sometimiento a evaluación de las políticas, planes y programas, por cuanto el ámbito del sistema que se instauraba quedaba limitado a los proyectos públicos y privados. En concreto, en su artículo 1º se señala que "la presente Directiva se aplica a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos públicos y privados que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente". Resultaba necesario proceder, en el ámbito europeo, a una aproximación de las legislaciones de los diversos Estados miembros (artículo 100 del Tratado de la Unión ), pues se consideraba en el Preámbulo de la Directiva que "las desigualdades entre las legislaciones vigentes en los diferentes Estados miembros en materia de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyecto públicos y privados pueden crear condiciones de competencia desiguales y tener, en tal caso, una repercusión directa sobre el funcionamiento del mercado común". El mandato imperativo de la Directiva ---según luego reconocería el Tribunal Europeo de Justicia--- podemos encontrarlo, entre otros, en el artículo 2º de la misma que dispone que "los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones". Por otra parte, el artículo 8 de la misma Directiva disponía que "las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5, 6 y 7 deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización".

La transposición de la mencionada Directiva tuvo un carácter restrictivo en la mayoría de los Estados miembros, tal y como fue puesto de manifiesto por la Comisión en sus diferentes informes, habiendo dejado, por otra parte, constancia de ello, la gran mayoría de la doctrina que ha analizado los resultados del mencionado proceso de transposición interna. Por otra parte, el plazo para ello establecido en el artículo 12 de la Directiva tampoco fue mayoritariamente cumplido; el citado precepto señaló que "los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para cumplir la presente Directiva en un plazo de tres años a partir de su notificación", lo cual tuvo lugar en fecha de 3 de julio de 1985. Ello dio lugar a numerosas denuncias y al posterior seguimiento de procedimientos jurisdiccionales por incumplimiento; así, SSTJUE de 13 de abril de 1994 (Comisión c. Luxemburgo) o 22 de octubre de 1998 (Comisión c. República Federal de Alemania). Otra serie de litigios surgieron al amparo del artículo 4 de la misma Directiva , que distinguía entre los proyectos que obligatoriamente tenían que someterse a una evaluación (y que se concretaban en el Anexo I de la Directiva), y aquellos otros (relacionados en el Anexo II) respecto de los que la evaluación debía ser llevada cabo "cuando los Estados miembros consideren que sus características los exigen", las cuales habría que deducir de "su naturaleza, sus dimensiones o su localización", según el artículo 2º, antes trascrito, de la misma Directiva (SSTJUE 2 de mayo de 1996 ---Comisión c. Bélgica---, 24 de octubre de 1996 ---Kraaijeveld---, 22 de octubre de 1998 ---Comisión c. Alemania, 16 de septiembre de 1999 ---World Wildlife Fund---, 21 de septiembre de 1999 ---Comisión c. Irlanda ).

Posiblemente, el expresado índice de conflictividad trajo como consecuencia la modificación de la mencionada Directiva 85/337 , que fue llevada a cabo por la Directiva 97/11, de 3 de marzo . En su preámbulo se expresaba que "la experiencia adquirida en la evaluación de impacto ambiental sobre el medio ambiente, que recoge el informe sobre la aplicación de la Directiva 85/337/CEE , aprobado por la Comisión el 2 de abril de 1993, pone de manifiesto que es necesario introducir disposiciones destinadas a clarificar, completar y mejorar las normas relativas al procedimiento de evaluación, para garantizar que la Directiva se aplique de forma cada vez mas armonizada y eficaz". Igualmente se exponía que "es apropiado completar la lista de proyectos que tienen repercusiones significativas sobre el medio ambiente y que, por consiguiente, deben someterse por regla general a una evaluación sistemática".

Por último, debemos limitarnos ---en este momento--- solamente a citar la Directiva comunitaria que ha supuesto un cambio cualitativo y un paso de la simple evaluación de los proyectos ---a los que se referían las anteriores normas comunitarias---, a la evaluación de los planes y programas; esto es la Directiva que ha supuesto el paso de la EIA a la Evaluación Estratégica Ambiental (EEA). Nos referimos, obviamente, a la Directiva 2001/42/CE, del Consejo, de 27 de junio de 2001 , relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el ambiente, que tiene por objeto "conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente". Desde ahora debemos decir que su plazo de transposición ha sido incumplido por nuestro país, por cuanto estaba previsto para el día 21 de julio de 2004.

En nuestra STS de 19 de julio de 2004 , entre otras, ya nos ocupamos de la obligatoriedad de la mencionada normativa comunitaria transpuesta por los citados Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio y Real Decreto 1131/1988, de 30 de Septiembre , respondiendo a la pretensión --- idéntica a la argumentación de la sentencia de instancia--- de que la obligación evalutatoria debe predicarse, en su caso, no de la fase de planificación (entendiendo que sólo ésta es la impugnada) sino, en su caso, de los proyectos, acuerdos y demás actos de aplicación específica o de implantación-ejecución concreta. Así dijimos, y aquí reiteramos:

"Es cierto que toda esta normativa se refiere cuando impone la exigencia de EIA al concepto de "proyectos" (v.g. artículos 1, 2, 4, 5 y otros de la Directiva 1985/337, de 27 de Junio de 1985 ), y en ello insiste la normativa española (artículos 1 y concordantes del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de Junio, de Evaluación de Impacto Ambiental ), pero el Anexo 1 de su Reglamento 1131/88, de 30 de Septiembre se encarga de precisar qué se entiende por proyecto "todo documento técnico que define o condiciona de modo necesario, particularmente en lo que se refiere a la localización, la realización de planes y programas, la realización de construcciones o de otras instalaciones y obras (...)".

Esta es la razón por la que no es acertado el argumento de la Sala de instancia de deferir a un momento posterior la realización del EIA: que la concreción del Plan Gestor es tal respecto a la localización de la futura planta de tratamiento (y también respecto de otros extremos, como la naturaleza del tratamiento, el volumen del mismo, etc.) que define o condiciona de modo necesario la realización de la planta, por lo cual el propio Plan Gestor tiene a estos efectos la naturaleza de un proyecto, sometido al EIA.

La localización, en concreto, viene determinada en el Plan, y el futuro proyecto no podría variarla en absoluto.

Es propio de la naturaleza de Estudios de Impacto Ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada. Así lo exige el artículo 5.1 y epígrafe 2 del Anexo III de la Directiva 1985/337 , el artículo 2-1-b) del R. D. L. 1302/86 y los artículos 7, 8, 9 y 10 de su Reglamento aprobado por R. D. 1131/88, de 30 de Septiembre . Entre las distintas alternativas se encuentran también las referentes al emplazamiento, siendo muy revelador a este respecto el artículo 5.2 de la Directiva 1985/337 , que incluye entre las informaciones que el maestro de obras debe proporcionar la "descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento".

Por otra parte, esta Sala viene manteniendo una ya larga línea argumental en relación con la naturaleza de la Declaración de Impacto Ambiental que la hace incompatible con lo expuesto por la Sala de instancia sobre su consideración como requisito susceptible de posterior subsanación. Esto es, dada su especial naturaleza, su carácter necesariamente previo y determinante de muchos aspectos de la autorización, así como el mismo contenido material de la Declaración ---que, como acabamos de señalar, puede determinar hasta la ubicación del proyecto---, no puede convalidar o subsanar a posterioiri una aprobación del planeamiento llevada a cabo sin la, previa y necesaria, toma en consideración de la citada Declaración de Impacto Ambiental.

En efecto, en la sentencia de esta Sala Tercera (Sección Tercera) de fecha 17 de noviembre de 1998, dictada en el recurso de casación número 7742/1997 , se estudió ---aunque con otra finalidad--- la citada cuestión relativa a la naturaleza de la Declaración de Impacto Ambiental, estableciendo una doctrina que ha sido continuada por las sentencias de 13 y 25 de noviembre de 2002 (recursos de casación números 309/2000 y 389/2000, respectivamente) y 11 de diciembre de 2002 (recurso de casación número 3320/2001), dictadas por la misma Sección Tercera de esta Sala; y, mas recientemente, en las de 13 de octubre de 2003 (recurso de casación nº 4269/1998) y 21 de enero de 2004 (recurso de casación nº 7021/2000) dictadas por esta sección Quinta . Doctrina que reiteramos, subrayando los aspectos mas significativos de la misma que nos sirven remarcar la naturaleza previa e insubsanable de la mencionada Declaración:

"[...] CUARTO.- Se trata pues de analizar la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental, para lo cual conviene ante todo contemplar su regulación en el Derecho Comunitario y en las normas de nuestro Derecho Interno que han hecho transposición de sus determinaciones.

1. La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985 , relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, no impone a los Estados miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo o desligado del que quepa abrir contra la resolución autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario. La autonomía procesal de los Estados miembros en ese aspecto queda incólume, limitándose las obligaciones que el Derecho Comunitario les impone, en lo que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados proyectos a una previa evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente, y a la necesaria toma en consideración de ella en el marco del procedimiento de autorización. Destaca aquélla en consecuencia, como es lógico, la relación existente entre la evaluación y la toma de decisión sobre la realización del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente indicativos del carácter instrumental o medial de la primera respecto de la segunda. Así, su artículo 1º, número 2, advierte que por "autorización" ha de entenderse "la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto"; y dispone en su artículo 2º, número 1, párrafo primero, que "los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones"; en el número 2 del mismo artículo que "la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ellos, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva"; y en el artículo 8º que "las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5º, 6º y 7º deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización". Además de lo anterior, no puede por menos de observarse que la Directiva se refiere reiteradamente a la idea o concepto de evaluación, en el que no integra un componente de decisión propiamente dicha; y que cuando se detiene a contemplar la intervención de "las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad específica en materia de medio ambiente", lo que impone a los Estados miembros es el deber de que adopten las medidas necesarias para que dichas autoridades "tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización" (artículo 6.1).

2. La transposición de dicha Directiva a nuestro Derecho interno se llevó a cabo a través del Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa se desarrolla en el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre . De ese conjunto normativo fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte, a modo de precipitado, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente y, en caso afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo 4.1 , y Real Decreto en sus artículos 16 y 18 , así como el concepto técnico que sobre ella incluye éste en su anexo 1). Pero además, de aquel conjunto normativo deriva también otra idea acerca de cual sea la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica de ese "juicio" o DIA; ésta ha de ser remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto (artículo 19 del Real Decreto ), ha de hacerse pública en todo caso (artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo ), y si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva al contenido de la Declaración de Impacto (artículo 21 del Real Decreto ); sin embargo, la Autoridad competente sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por aquel juicio, puede discrepar de él en cualquiera de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse (artículo 20 del Real Decreto ); discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cual sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20 del Real Decreto ).

Resultan así, de aquel conjunto normativo, dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse, importantes sin duda para decidir sobre la cuestión que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones medioambientales que al final resulten, bien directamente de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la discrepancia, las que han de formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto --- art. 18.2 del Real Decreto --- y las que tendrán el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización ---art. 27 de dicha norma reglamentaria ---); y otra, que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse. En la misma línea, no parece que deba olvidarse como elemento interpretativo, pese a su menor valor, el término de "trámite" que en varias ocasiones se emplea en aquel Real Decreto Legislativo para referirse a la EIA; así, en el párrafo penúltimo del preámbulo, en el artículo 9.1 y en la Disposición Adicional Segunda .

La precisión del significado que en nuestro Derecho interno haya de atribuirse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y al acto administrativo de Declaración de Impacto Ambiental, se ve también esclarecido a través de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en su reciente sentencia número 13/1998, de 22 de enero , resolutoria de un conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno Vasco en relación con determinados artículos del Real Decreto 1131/1988 . Así, se lee en ella (Fundamento Jurídico 4) que la finalidad propia de la evaluación de impacto ambiental "es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente"; entre los varios modelos posibles que existen para trasponer la Directiva 85/337/CEE (se añade en el FJ 6), la normativa estatal "ha elegido establecer que la evaluación de impacto ambiental se formule en dos momentos sucesivos: en un primer momento, un «órgano ambiental» distinto del órgano competente para aprobar o autorizar el proyecto debe emitir una «declaración de impacto ambiental»; en un segundo momento, el órgano con competencia sustantiva sobre el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales. En caso de discrepancia entre el órgano ambiental y el órgano competente sobre el proyecto, decide el Consejo de Ministros o el órgano que resulte competente en cada Comunidad Autónoma"; "la evaluación de impacto ambiental (FJ 7) es una técnica transversal, que condiciona ... la práctica totalidad de la actuación ... que se materializa físicamente ... (y) no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia"; la Administración competente para realizar o autorizar el proyecto (FJ 8), "está ejerciendo sus competencias sectoriales propias cuando ... formula la declaración de impacto ambiental, la cual viene a formar parte de la autorización final del proyecto"; y (FJ 13) "siendo la evaluación de impacto ambiental un trámite de cumplimiento obligado en todos los proyectos comprendidos en el anexo del Real Decreto Legislativo...". Es más, de los dos votos particulares que acompañan a la sentencia, el discrepante, en la medida en que resalta cual es la razón de la discrepancia, ilustra también sobre el significado o sentido de la opinión mayoritaria del Tribunal, pues en él, en concreto al analizar la conexión procedimental entre la evaluación ambiental y los actos finales de aprobación o autorización del proyecto, se lee lo siguiente: "no existe a mi juicio -y creo que es aquí donde se produce la discrepancia más sustancial con la mayoría que ha votado a favor de la Sentencia- una relación de accesoriedad entre lo ambiental (secundario) y la autorización administrativa autorizatoria (principal)"; "no es aceptable, en consecuencia, degradar al simple y formalizado trámite de un informe o dictamen, recabado por vía de consulta por el Ente autorizante o de competencia sustantiva, lo que es en rigor una actuación que incumbe al Ente público que tiene a su cargo las actuaciones de gestión o ejecución en materia de protección medioambiental".

Procede pues, acogiendo el segundo de los motivos planteados por los recurrentes declarar haber lugar al recurso de casación, casar la sentencia dictada y estimar el contencioso- administrativo por el motivo expresado, sin que haya lugar, por tanto, al examen del restante motivos de casación articulados, ni de ninguna otra cuestión.

Conforme al artículo 139.2 LRJCA , no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.